合作治理背景下PPP模式運作及其對傳統行政法法的挑戰(三)

1、PPP項目的識別

不是所有的公共服務項目都可以采用PPP模式或者公私合作模式，項目識別階段的目標即是篩選出適合運用PPP模式的項目，且該階段政府公共部口承擔著更多的組織管理責任。一般需要經過以下程序：首先是項目發起，政府部口發起為主，私人組織發起為輔，目前我國財政部向交通、醫療、住建等部口征集潛在PPP項目為政府發起方式，私人組織也可以建議書的形式向財政部推薦PPP項目。其次是項目需求初步分析和初步篩選，通過調研、論證，分析項目的實際需求，財政部會同行業主管部口進行初步評估篩選，確定備選項目并制定項目年度和中期開發計劃，列入年度計劃的項目發起方按照要求向財政部提交可行性報告、項目建設運營成本初步預計、項目產出說明和實施方案等相關材料。最后就是重要的物有所值評價和財政承受能力論證，只有通過這兩個環節的審查，方能作出最后的項目識別處理結果。

物有所值評價（Value for Money,vfm），是指針對一項公共服務項目的提供，通過定性和定量的方法，對采用PPP模式和傳統模式進行對比分析后，進而決定是否采用PPP模式的一種評價機制。而如何建立科學高效的評價機制直接關系到私人姐織對PPP項目運行的信任與否，從而影響公私合作的最終結果。中國目前主耍采用定性評價，定量評價尚處于實踐探索階段。根據財政部《PPP物有所值評價指引（試行）》，定性評價指標主要包括以下六項，同時可根據實際情況設置補充評價指標：①項目整合程度，指在項目的整個過程中，設計、建設、運營等各個環節及之間能否對資源進行充分、全面的整合；②風險識別與分配，

指是否建立科學合理的風險識別和風險分配機制，從而能對項目過程的風險進行

及時有效的識別和分配；③績效與創新導向，指是否建立完善的績效考核和監管

機制，引導所提供公共服務項目走向高質量、高效率甚至高環保，是否建立相應

的鼓勵創新機制，能否激發私人組織的創新活力；④市場吸引力，指項目能否充

分吸引私人組織參與競爭；⑤政府能力，指政府職能轉變狀況、公共服務和監管

能力、依法行政及契約精神等綜合指標；⑧融資能力，指項目的市場融資能力。

而對于定量評價，一般考量的是政府成本，但定量評價需要建立科學復雜的數學

模型，以使得評價結果科學合理，僅僅考量政府成本這一因素就可能有失偏頗。

物有所值評價工作由專業第三方機構組成的專家小組進行，包括財政、資產評估、

會計、金融、行業、工程技術、項目管理、法律等各個方面的專家。既能保證評

價的科學性，又引入中介機構作為第三方監督機構。同時，經過評價后形成的物

有所值評價報告，需要通過PPP綜合信息平臺等渠道對社會公眾披露，接受私人組織和社會公眾監督，形成科學的評價報告和信息披露制度。

2、PPP項目的準備

項目準備階段是在項目識別并引入年度計劃后發起方需要完成的前期準備工作，對后期項目的采購、執行具有重要影響。項目準備階段的工作主要包括組建管理架構、編制和審查實施方案。管理架構直接關系到政府在PPP模式中的法律定位和職能，而實施方案編制的情況則直接影響到PPP項目能否最終落地。在項目準備階段，仍由政府及相關機構主導，其可以視為承擔組織者、平臺構建者等角色。具體來說，組建管理架構應從以下兩方面著手：一是建立協調機制，政府可成立由相關部門共同組成的PPP項目小組，對項目過程中所涉及問題進行全局性的領導、監督和協調，使得項目從審批到建設運營各環節的效率都大大提升。二是成立項目實施機構，也即與私人組織直接合作的機構，可以是政府指定部門或事業單位或國有企業，準備階段中的實施方案編制等工作即由其負責，同時它還負責后期的項目采購、項目監管和項目移交等一系列工作。項目實施方案由項目實施機構在項目建議書或初步實施方案的基礎上進行編制。其內容一般包括項目概況、風險收益分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系及監管結構等，其中風險收益分配框架和監管結構不僅是實施方案的核屯，也是整個PPP項目的核屯。風險收益分配框架包含風險共擔、利益共享，合理的分配直接關系到PPP項目的成敗，具體如何分配可在政府與私人組織簽署的特許經營協議中雙方談判磋商，但在前期的實施方案中，項目實施機構應該在風險分配優化、風險收益對等、風險可控等原則下進行基本的劃分。同樣，利益的分配政府方應先在實施方案中進行原則性規定，比如政府一般把收益率控制在10%以內。監管架構主要包括授權關系和監管方式，授權關系是政府對項目實施機構的授權，政府或項目實施機構對社會資本的授權。監管方式包括履約監管、行政監管、中介監管、公眾監管等。項目實施方案經政府審核通過后，項目準備階段結束。

3、PPP項目的采購

項目采購是指通過公開招標、競爭性磋商、單一采購來源等采購方式，來選

擇最終合作的私人組織方的過程。其中，＂競爭性磋商＂方式最具代表性，也應是最常用的采購方式，因為其與其他采購方式的重大區別就在于選擇的雙向性、

過程的平等性，最能體現政府和私人組織之間的平等合作、平等協商。具體來說，

競爭性磋商是指，政府采購方及其采購代理機構組建競爭性磋商小組，通過對PPP項目的具體采購事宜與符合條件的不同的供應商即私人組織進行磋商，供應商提交相關響應文件和報價后，從磋商小組評審后的候選供應商名單中選擇最合適的社會資本方的采購方式。具體采胸過程中需經以下程序。

第一，項目前期技術交流，由于PPP項目復雜且前期很多因素無法確定，因此在采購程序正式開啟之前，政府需要邀請有關潛在的私人組織參與技術交流，

對項目實施方案提出建議書，對實施方案中的技術路線、資金安排、回報要求等

進行完善，這正是公私合作的體現。

第二，資格預審，目的在于預先獲知該項目能否吸引私人組織參與競爭，項目實施機構編制資格預審文件并發布資格預審公告，私人組織提交預審文件，項目實施機構進行預審并公布結果，通過資格預審的私人組織達到３個以上方可走下一步程序。

第三，資格預審符合條件后，項目實施機構開始編制、澄清和修改項目采購文件，項目采購文件應明確（根據談判情況來看）可能會出現實質性變動的諸如技術、服務標準及合同草案條款等內容。采購文件確定后，私人組織按照文件要求準備投標文件（或稱響應文件、報價文件）并繳納保證金，以及參與現場考察和標前會。

第四，項目評審，通過資格預審的私人組織和與其合作的金融機構，提交響應文件后由評審小組進行項目評審，評審小組的組成應符合以下條件：政府代表和評審專家共同組成；５人以上；專家人數不少于２／３；至少一名財務專家、一名法律專家。項目的評審又分為兩個階段：一，通過評審小組與參與競爭的私人組織之間的多輪磋商、談判，確定最終采購方案；二，評審小組對私人姐織提交的響應文件進巧綜合研究、評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選私人組織的排序名單。最后就是項目合同的談判，項目實施機構按照排名順序與候選私人組織就具體細節依次談判，最先達成一致的即為中選者，達成協議后雙方即簽署、公布談判備忘錄，完成項目的最終采購，開始進入下一階段。

4、PPP項目的執行與移交

PPP項目完成采購后，進入執行階段，也是項目具體落實的階段，包括項目的建設、運營、維護、監督，這是一個長期的過程，一般為二十、三十年，因此在這一過程中法律政策的穩定、契約精神的遵守就顯得極其重要，需要政府、私人組織、其他機構、社會公眾在項目執行過程中共同管理、監督。具體來說，該階段主要包括以下程序：項目公司設立、項目融資、項目執行、項目監管等。所有這些程序都需要政府部口與私人組織之間進行協商、合作，是一個動態的過程。  

項目公司是實際建設運營PPP項目的主體，可以由私人組織單獨出資設立，也可以由政府指定的相關機構和社會資本共同出資設立。另外，為了便于項目融資，也可以鼓勵相關金融機構通過投資基金的方式參股，與政府部口、私人組織成為項目公司的共同股東，對后期項目的運作也可以進行持續督導。項目融資具體由項目公司或私人組織負責，但政府方也應按照法定程序為其提供相應的條件，尤其是出現系統性金融風險等不可抗力的情況下，政府應承擔相應的責任。同時在項目融資協議中，可以規定債權人介入條款，即項目出現重大經營或財務風險時，債權人可以通過督促項目公司改善經營管理的方式進行介入，既維護債權人自身利益，又對項目過程引入了新的社會監督。