對優化現行稅制的研究(五)

（二）對外貿政策的檢討 

1．創匯不應是外貿企業的唯一指標 

對外貿易是一國經濟的重要組成部分。對市場經濟國家來說，政府鼓勵對外貿易，是因為外貿可以調劑資源的余缺，擴大產品市場，解決本國勞動力的就業問題。對我國來說，在很長一段時期內，外貿企業的重要任務則是創匯。特別是為了增強國力而大量引進先進技術和設備時，需要有充足的外匯。為了換取更多的外匯，一些外貿企業往往不顧成本約束，甚至相互壓價，導致換匯成本越來越高，甚至出現嚴重的虧損。就一定時期而言，為了國家利益的需要，高額換匯并非不可。但是長此以往，把創匯作為唯一指標，則有違對外貿易的基本準則。一般而言，李嘉圖的比較成本學說仍是從事對外貿易的基本準則，換句話說，外貿企業同市場經濟中的其他企業一樣，盈利是其首要的目標。不能盈利的出口，等于是資源外流，是不符合國家利益的。不僅不應鼓勵，而且應該加以限制。 

2．出口退稅政策的調整不是外貿企業虧損的根本原因 

1996年上半年，外貿企業出現了全行業虧損。有些同志把虧損的原因歸咎于財政不及時退稅。我們認為，退稅不及時、不足額對外貿企業的經營狀況是有影響的，但若把外貿企業的虧損完全歸結為財政的退稅政策則是不容觀的。外貿企業虧損的根本原因在于兩方面：一是體制問題。長期以來，外貿企業由國家統負盈虧，盈利上繳，虧損由國家補貼，缺乏自身的財務約束。出口商品的采購和外銷往往不計成本。外貿體制改革后，外貿企業被推入市場，實行自負盈虧。但是計劃體制下形成的積弊尚未根除，因而在決策、營銷和管理等許多方面都表現出種種不適應。吃慣了補貼就是其中的一個方面。一旦補貼沒有了或補貼不及時便承受不了，其結果就是虧損的出現。二是商品結構的問題。在以往的出口商品中，原料、糧油、一般日用品等低附加值的初級產品占很大的比例，這些產品的國內價格與國際價格已很接近，從比較成本的角度看，出口并不合算。硬性出口的結果必然導致虧損。 

可喜的是，上述問題目前已大為改觀。1997年廣大外貿企業通過深化改革，加強管理，以市場為導向，努力調整出口商品結構，積極開拓國際市場，全年外貿出口額達到1827億美元，比上年增長20.9%。同時，企業的虧損額和虧損戶數都有了一定的縮減。而外貿企業取得這一成就的同時，財政的退稅政策與1996年相比并沒有什么變化，這進一步說明了財政出口退稅政策的調整不是外貿企業虧損的根本原因。 

（三）差別退稅政策的可行性 

以上對財政政策和外貿政策的檢討并不否定出口退稅的必要性。特別是在周邊國家普遍降低匯率，而我國的人民幣匯率不能做相應調整的情況下，1998年的出口形勢比較嚴峻。在這種情況下，適當調整出口退稅政策，提高退稅率，對緩解出口企業的壓力，鞏固我國商品在國際上的現有市場份額是十分必要的。 

鑒于目前的財政狀況，完全恢復全額退稅是有困難的，只能逐步提高退稅的幅度�；�本的思路是：在保持現行差額退稅率的基礎上，有針對性地提高退稅率，即對一般商品出口仍維持3%、6%、9%的退稅率，同時，對國內積壓的商品和鼓勵出口的商品提高退稅率，比如可按5%、8%、11%的稅率退稅，即實行差別退稅政策。這樣，出口退稅不僅是一項普惠性的政策，而且可以成為出口結構導向的手段。

五、開征新稅：理想與現實 

（一）遺產稅：社會職能與財政職能的沖突 

1．開征遺產稅的時機已經成熟 

遺產稅是對財產所有者死亡時所遺留的財產凈值課征的一種稅，一般認為是對個人所得的一種補充調節。國際經驗表明，遺產稅有利于調節社會成員間分配的懸殊差別，有利于平衡公眾對社會財富占有不均的不滿心態，有利于倡導社會捐贈和相互救助，因此目前世界上有100多個國家都開征遺產稅。我國在建國初期曾有開征遺產稅的設想，但后來在“一大二公”、全民所有的思想指導下，私有經濟受到了極大的限制，私有財產也得不到法律的承認和保護，加上人們的收入差距較小，遺產稅缺乏開征的社會基礎，故開征此稅的設想一直未能實施。改革開放以來，隨著分配主體的多元化，分配渠道的多樣化，特別是隨著對私有經濟的開禁和認同，一部分人手中積聚了相當數量的個人財富，已經出現了相當一部分百萬、千萬甚至億萬富翁，這與尚處于貧困線下的幾千萬人口形成強烈的反差。如何引導這部分財富的使用，避免食利階層的激增，提倡勞動致富，節制不勞而獲，縮小收入差距，成為社會關注的焦點。在這種形勢下，開征遺產稅不僅成為輿論上的普遍呼聲，從發配結構的現實來看，開征此稅的時機也已經基本成熟。 

2．困境與選擇 

對課稅而言，必要性并不等于可能性，兩者之間存在著差距。就遺產稅而言尤其如此。遺產稅的開征往往事倍而功半，因為第一，遺產稅在各國都是針對少數人的稅，其稅收收入的比重甚小，因而其社會意義要遠遠大于其財政意義。對這一點，我們應有足夠的思想準備。如果僅僅為了增加財政收入而開征遺產稅，那么征收的結果可能會令人失望。第二，開征遺產稅，必須建立公民的財產申報、登記制度，因而征收成本較高。由于我國在這方面的制度很不完備，政府職能部門對居民個人財產狀況甚至易于識別的不動產狀況也知之甚少，此稅開征后不僅成本高，工作難度也較大。 

但是換一個角度來看，由于遺產稅屬于涉及少數人的稅，特別就某一地區而言，目前能列入遺產稅的納稅人為數不多，稅源情況還是比較容易掌握的。因此在開征的初期，納稅對象相對比較集中，征管力量也可以集中運作，從某種意義上講又降低了開征的難度，增加了開征的可行性。 

我們認為，鑒于我國目前尚沒有嚴格的、規范的財產登記制度，個人所得稅的納稅申報制度也很不健全，因此遺產稅制宜采用相對簡便的模式，即采用總遺產稅制是我國開征遺產稅的較佳選擇。這種總遺產稅制的基本思路是：只對遺產總額（包括動產和不動產）課征；起征點為20萬元，實行超額累進稅率；稅負大小暫不考慮繼承人和被繼承人之間的親疏關系；扣除項目主要包括被繼承人的喪葬費、債務、未成年子女生活費和教育費等，對因繼承而取得的財產用于公益事業的部分可以實行減免；列為地方稅，由地方政府根據當地的實際情況決定開征的時間。 

遺產稅的開征，還需要有一系列的配套措施：一是建立有關家庭私人財產方面的明確的法律制度，主要包括：財產所有權的確認、繼承、分割、轉移等方面的法律制度；二是要建立個人收入、財產登記制度；三是建立權威性的財產評估機構；四是為防止遺產的生前轉移，在開征遺產稅的同時應開征財產轉移稅；五是為配合遺產稅的征收，應以法的形式明確相關部門的責任和義務；六是加強對遺產稅征管人員的培訓，以提高他們的業務素質。 

（二）社會保障稅：一個躲不開的情結 

當今各國的實踐表明，社會保障是現代政府必須履行的一項重要職能。在社會主義市場經濟條件下，為克服市場機制本身帶來的分配不均和貧困現象等缺陷，人們對政府履行社會保障職能的要求將越來越高。一般來說，為達到社會保障的規范化和社會化，必須由政府出面來進行監督和調控，通行的做法便是通過政府財政的專項收支活動來反映，即通過開征社會保障稅來實施。 

我國的社會保障工作剛剛起步，目前社會保障資金采取多渠道籌集，實行多頭管理。這是由于我國地區差異較大，分權的財政體制所造成的，帶有濃厚的時代特色。但是從建立社會主義市場經濟體制的一般要求來看，要形成統一市場，扭轉“諸侯割據”的局面，要求社會保障向規范化和統一化方向發展，即要求按照統一的標準來實行社會保障。同時，我國社會經濟發展和產業結構調整的需要，決定了在今后一個時期中我國將面臨所有制結構的變革和生產要素的重新組合，大量的職工下崗和流動將是不可避免的。在這種形勢下，完善社會保障制度是必然的要求，也是社會穩定的必要保證。我國的社會保障大體可分為社會保險、社會福利、優撫安置、救濟和社區服務幾部分，但是基本的社會保障則是養老、就業和醫療三方面。要建立充滿活力和效率的社會保障體系，使其具有減振的功能，必須有可靠、穩定的財力支撐。而社會保障稅是整個社會保障體系最可靠的財力支柱。因此，開征社會保障稅可以說是必然的事，是不以部門的意愿為轉移的，只是時間早晚的問題。 

社會保障稅的開征，并不是另開新稅，而是通過對目前各項社會保障收費進行規范和歸并，實行統一的標準，以提高保障資金的使用效率。考慮到我國在相當一段時期內將繼續存在二元經濟結構的特征，本著先易后準的原則，在社會保障稅開征的初期，可以實行城鄉有別的辦法，即在初期該稅暫時只涵蓋城鎮范圍。社會保障稅的納稅人應為各類企事業單位、行政單位和個人，課稅對象為個人的工薪收入，稅目應包括養老、失業、醫療三個項目，稅率以比例稅率為主，并可根據具體情況，輔以定額稅率。根據我國目前的國情，社會保障稅應列為中央與地方共享稅，以反映中央與地方兩級政府的統籌水平。中央統籌部分可協調地區間社會保障水平的差異。社會保障稅作為財政專項收入，由國家稅務局負責征收，由專營機構負責保值增值，財政部門主要進行監督，以保證此項收入專門用于社會保障支出。此外，社會保障稅的開征還應與轉移支付制度相配合，以平衡地區和企業的負擔水平，克服收支脫節，隨意動用保障基金的弊端。