對優(yōu)化現(xiàn)行稅制的研究(三)

方案之二：調(diào)整納稅人的分類 

目前使用的小規(guī)模納稅人的概念不準(zhǔn)確。不同的行業(yè)和部門，無論是按資產(chǎn)額還是按營業(yè)額，企業(yè)規(guī)模大小的劃分標(biāo)準(zhǔn)是不同的，難以用一個尺度去衡量。因此我們建議不如將目前一般納稅人與小規(guī)模納稅人的劃分改為標(biāo)準(zhǔn)納稅人與非標(biāo)準(zhǔn)納稅人兩類。對標(biāo)準(zhǔn)納稅人繼續(xù)實行稅額抵扣的辦法，對非標(biāo)準(zhǔn)納稅人則按銷售額征稅，不予抵扣。標(biāo)準(zhǔn)納稅人的認(rèn)定條件，一是年銷售金額在1000萬元以上，二是財務(wù)核算健全，三是兩年之內(nèi)未發(fā)生故意的偷漏稅。不符合上述條件的一律認(rèn)定為非標(biāo)準(zhǔn)納稅人。同時加大對標(biāo)準(zhǔn)納稅人異常申報的稽查力度，一旦查出有偷漏稅行為即取消其標(biāo)準(zhǔn)納稅人的資格。

三、個人所得稅：前途與困難并存 

（一）稅額增加與增幅減緩 

盡管許多人對“雙主體稅”在我國的前景并不看好，但一般都不否認(rèn)個人所得稅在我國是具有快速成長性、充滿活力的稅種，因為個人所得稅是一個與市場經(jīng)濟有著天然內(nèi)在聯(lián)系的稅種。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，特別是改革開放以來，收入分配向個人的傾斜，使得一方面人們的總體收入水平有了大幅提高，另一方面隨著平均主義被打破，個人收入的差距也在拉大。因而無論是從適應(yīng)稅源結(jié)構(gòu)的變化。增加財政收入的需要來看，還是從調(diào)節(jié)收入分配。緩解收入差距懸殊的需要來看，個人所得稅被賦予極大的期望而受到各方面的矚目。 

1980年我國開征個人所得稅時，當(dāng)年的收入只有20萬元。經(jīng)過十多年的宣傳和加強征管，特別是1994年修訂稅制，統(tǒng)一了國內(nèi)外個人所得稅制并列為地方收入后，個人所得稅的增長明顯加快，可以說是“一年一大步”。1994年收入72.67億元，1995年為131.39億元，1996年為193.06億元，1997年又達(dá)到259.5億元。從增長額來看，三年來分別是58.72億元、61.67億元和66.44億元，每年都在60億元左右，非常均衡。而這幾年的平均增長速度達(dá)到52.8%，是增長最快的稅種。 

但是個人所得稅在我國又是征收管理難度最大，偷漏稅面最寬的稅種，這一點同樣令人矚目。從上述數(shù)字中也可以看出這方面的問題：其一，個人所得稅的遞增幅度有逐年回落之勢。1995一1997年的增長速度分別為80.8%、46.8%和34.4%，增幅遞減非常明顯。當(dāng)然這與基數(shù)有關(guān)，隨著基數(shù)的增大，增幅必然會放慢。那么其二，從增加的絕對額來看，基本上是“原地踏步”，反映了征管的艱難。進(jìn)而其三，從個人所得稅占全國工商稅收的比重來看，1994年為1.61%，1995年為2.44%，1996年為3%，1997年為3.4%，每年的增長幅度平均不足0.5個百分點。無論是與國外相比，還是與人們的期望值相比，個人所得稅的增長又算不得很快了。其四，在個人所得稅收入中，約有40%（個別省份更達(dá)到70%）來自工資、薪金所得，而這部分收入又主要通過各單位源泉代扣代繳而征得，也就是說，個人所得稅對個體戶、私營企業(yè)主、演藝明星和建筑承包人等高收入者的調(diào)節(jié)力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，以至有人提出了“個人所得稅到底調(diào)節(jié)了誰”的疑問。征收格局的異常直接制約了個人所得稅的增長幅度。因而如何通過建立申報、監(jiān)控、征收的良性機制來完善個人所得稅制，成為有關(guān)方面研究思考的熱點問題。 

（二）稅制完善的思路與評價 

對個人所得稅制的完善，人們提出了許多方案和對策，不少頗具可行性和建設(shè)性。在此，我們不作全面的評價，只對某些問題提出我們的看法。 

1．關(guān)于模式選擇 

個人所得稅制基本上有三種模式：分類課稅制、綜合課稅制和分類綜合課稅制。我們同意目前實行的分類課稅制缺乏稅收公平的觀點，也同意綜合課稅制是比較理想的模式。但是綜合課稅制的建立至少需要具備以下條件：一是個人收入的完全貨幣化，二是有效的個人收入?yún)R總工具，三是便利的個人收入核查手段。上述條件近期內(nèi)在我國還難以實現(xiàn)。考慮到目前我國個人所得稅的征收主要依靠源泉代扣代繳，這是分類課稅制之所以在我國采用的基本國情；考慮到我國目前的征管力量也還不具備對個人的各類收入進(jìn)行綜合的能力。而通過納稅人的自行申報來進(jìn)行綜合，也需要一個不短的過程。因此近期較佳的選擇是分類綜合課稅制，即在繼續(xù)普遍實行源泉代扣代繳的基礎(chǔ)上，對工資、薪金、勞務(wù)報酬、經(jīng)營收入等經(jīng)常性的所得實行綜合申報征收，對其他所得仍進(jìn)行分類征收。同時，有計劃、有步驟地建立儲蓄實名制、社會保險號碼制、工資信用卡制和全國個人收入數(shù)據(jù)中心等相關(guān)系統(tǒng)，為將來實行綜合課稅制做準(zhǔn)備。 

2．關(guān)于稅基 

在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家，個人所得稅之所以能夠成為主體稅種，一個重要原因在于稅基較寬。如美國，個人所得稅的起征點為1000美元，因而三分之二的有收入者都是納稅人。相比之下，我國個人所得稅的稅基較窄，這是個人所得稅的比重至今較低的一個重要原因。因此，能否拓寬稅基成為個人所得稅今后發(fā)展趨勢的一個決定性因素。一般來說，稅基的擴大會受到幾方面的阻力：一是個人的收入水平，當(dāng)多數(shù)人處于低收入水平時，擴大稅基會受到普遍的抵制。二是收入的差距，當(dāng)收入差距趨于擴大時，對高收入者的重點調(diào)節(jié)比對中下收入者的普遍調(diào)節(jié)更為重要。三是征收力量和征收成本，如果征收力量不能適應(yīng)因擴大稅基而增加的工作量，或征收成本過高，那么擴大稅基的效果會很差，甚至得不償失。四是人們思維觀念的障礙，當(dāng)一種稅由“少數(shù)人的稅”變?yōu)椤岸鄶?shù)人的稅”時，這“驚險的一躍”能否成功取決于人們對納稅必要性的理解。我們認(rèn)為，阻礙稅基擴大的上述因素并非一成不變，如果稅制設(shè)計合理，并且善于把握時機的話，是可以削弱不利因素而實現(xiàn)稅基的擴大的。一是與世界上多數(shù)國家相比，我國確實是低收入國家。但從收入的實際購買力來看，已經(jīng)相當(dāng)于中等收入國家的水平。因此收入水平不應(yīng)該成為擴大稅基的現(xiàn)實障礙。加上我國經(jīng)濟發(fā)展平穩(wěn)，人們的收入水平穩(wěn)步提高，物價漲幅比較小，保持起征點不變應(yīng)該是可行的，這即意味著稅基會隨著人們收入的提高而擴大。二是通過稅率的調(diào)整和征管的加強，如果能對高收入者實施有效的調(diào)節(jié)，那么對中低收入者征收低稅也是容易被接受的。三是隨著各項基礎(chǔ)制度的建立和征管手段的現(xiàn)代化、便利化，征管能力不應(yīng)該成為擴大稅基的障礙。四是通過自覺納稅的輿論宣傳，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭納稅，使納稅成為一種新的時尚的話，人們思維觀念的轉(zhuǎn)變并不是辦不到的。總而言之，拓寬稅基是優(yōu)化個人所得稅制的一項重要內(nèi)容。當(dāng)然要做到這點不能一蹴而就，應(yīng)該分階段有步驟地進(jìn)行。 

3．關(guān)于稅率 

稅率設(shè)計是個人所得稅發(fā)揮調(diào)節(jié)功能的核心。現(xiàn)行個人所得稅制的稅率種類繁多而復(fù)雜，既有累進(jìn)稅率，又有比例稅率。累進(jìn)稅率又分九級和五級兩種，分別按月和按年計征。比例稅率又有加成與不加成之分。如此復(fù)雜的稅制增加了征收成本，卻沒有達(dá)到合理調(diào)節(jié)收入的目標(biāo)，偷漏稅的現(xiàn)象仍然非常普遍。如何確定一個合理的稅率一直是個人所得稅法修訂的一個焦點。我們認(rèn)為，按照分類綜合課征的模式，仍可實行累進(jìn)制和比例制兩種稅率。對綜合所得部分，實行統(tǒng)一的累進(jìn)稅率，所得級距可縮小，以五級為宜。為增強調(diào)節(jié)的重點，可降低前幾檔稅率而提高后幾檔稅率，比如可設(shè)3%、10%、20%、35%、55%五檔。同時，將按月所得計征改為按年所得計征。另外，由于我國經(jīng)濟發(fā)展速度較快，個人收入每年的增長幅度也較大，一方面各階層的收入水平不一，另一方面，年度之間收入的增長幅度也很難預(yù)測，因此稅率的確定往往跟不上情況的變化，這恐怕也是個人所得稅法的修訂一次次推遲的原因之一。為此，我們認(rèn)為可以借鑒臺灣的做法，即在稅法上只確定課稅對象、征稅范圍和扣除范圍，而稅率、起征點、扣除額等具體稅制要素每年以法案形式公布。這樣可以較好地解決法律的權(quán)威性、穩(wěn)定性與調(diào)節(jié)的靈活性之間的矛盾，使該稅的調(diào)節(jié)力度更能與人們的實際收入狀況相符。 

4．關(guān)于對儲蓄利息征稅