對(duì)優(yōu)化現(xiàn)行稅制的研究(四)

我們認(rèn)為對(duì)這種主張應(yīng)持極其謹(jǐn)慎的態(tài)度，至少在目前對(duì)儲(chǔ)蓄利息征稅的時(shí)機(jī)遠(yuǎn)未成熟。一是從當(dāng)前國(guó)際金融形勢(shì)和我國(guó)周邊國(guó)家發(fā)生的金融危機(jī)中可以得出一個(gè)重要的啟迪，即穩(wěn)定儲(chǔ)戶的心理，增強(qiáng)人們對(duì)政府（包括政府銀行）的信任，是穩(wěn)定國(guó)家金融形勢(shì)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要基礎(chǔ)。經(jīng)過1997年的兩次降息，人們持有的金融資產(chǎn)已經(jīng)出現(xiàn)分流，從銀行流入股市、債市和保險(xiǎn)業(yè)，導(dǎo)致銀行儲(chǔ)蓄存款的增幅大大回落。在這種時(shí)刻，如果因開征利息所得稅而動(dòng)搖人們對(duì)政府的信心和對(duì)國(guó)家銀行的信任，出現(xiàn)、擠兌或存款轉(zhuǎn)移，那將是“釜底抽薪”、“雪上加霜”，難免不引發(fā)劇烈的金融動(dòng)蕩。二是從目前的儲(chǔ)蓄存款結(jié)構(gòu)來看，流動(dòng)性極強(qiáng)的活期存款的比例逐年增高，這部分存款的利息本來就低，一旦征稅，無異于將這部分存款驅(qū)出銀行。這會(huì)大大削弱我國(guó)銀行的實(shí)力。三是從儲(chǔ)戶結(jié)構(gòu)來看儲(chǔ)蓄存款，我們不否認(rèn)大額存款的比例較高。但如果從儲(chǔ)蓄彈性的角度進(jìn)行分析，則不難發(fā)現(xiàn)大款們的大額儲(chǔ)蓄彈性很大，一旦儲(chǔ)蓄條件有所改變，如降息、征稅等，這部分儲(chǔ)蓄就會(huì)立即有所反應(yīng)，就會(huì)轉(zhuǎn)移。而儲(chǔ)蓄彈性較低的則是老年人和低收入者的存款，這部分錢多是為了“養(yǎng)老送終”或“婚喪嫁娶”。征稅的結(jié)果可能與預(yù)期目標(biāo)相反，稅負(fù)集中落在老年人和低收入儲(chǔ)戶身上，結(jié)果是征稅收入不多反而招致普遍的抱怨和罵娘，“套不著黃鼠狼反惹一身臊”。四是單從技術(shù)角度講，由于存款額可大可小，累進(jìn)稅率是行不通的，只能采取比例稅率。而比例稅率的征收結(jié)果，大款小款的負(fù)擔(dān)水平是一樣的，調(diào)節(jié)收入差距的目標(biāo)根本實(shí)行不了。因此我們認(rèn)為，目前對(duì)儲(chǔ)蓄利息征稅弊大利小，望有關(guān)方面能慎重考慮。 

5．關(guān)于扣除標(biāo)準(zhǔn) 

一些觀點(diǎn)認(rèn)為，目前800元的扣除標(biāo)準(zhǔn)過低，應(yīng)該適當(dāng)提高。我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)也值得商榷。一是扣除標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上決定著稅基，提高扣除標(biāo)準(zhǔn)意味著縮小稅基，這是不利于個(gè)人所得稅的發(fā)展的。況且扣除標(biāo)準(zhǔn)過低，也可以通過降低稅率或設(shè)計(jì)更為合理的稅率級(jí)次和級(jí)距來進(jìn)行調(diào)整。二是由于目前我國(guó)實(shí)行分類所得稅制，因而存在著重復(fù)的扣除，如某人的收入包含工資和勞務(wù)兩類，則扣除總額至少可達(dá)1600元，應(yīng)該說并不算低。有種意見主張將扣除標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)掛鉤，實(shí)行指數(shù)化。我們認(rèn)為與其這樣，不如我們前面提到的辦法：每年公布一次稅率和扣除標(biāo)準(zhǔn)。 

我們認(rèn)為，目前扣除標(biāo)準(zhǔn)存在的問題不在于數(shù)額的高低，而在于單一的扣除標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)各納稅人的不同情況。制定扣除標(biāo)準(zhǔn)的初衷在于維護(hù)低收入者的利益，保證納稅人不因納稅而降低起碼的生活水平。而各個(gè)納稅人的家庭負(fù)擔(dān)情況是不同的，除收入水平外，婚姻狀況、健康狀況、贍養(yǎng)人口的多少等因素都會(huì)影響負(fù)擔(dān)水平。在當(dāng)前的體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，教育、醫(yī)療、住房制度等方面的改革也會(huì)對(duì)納稅人的生活費(fèi)用發(fā)生影響而造成負(fù)擔(dān)的不同。因此采用單一的扣除標(biāo)準(zhǔn)的弊端就在于不能適應(yīng)不同的家庭負(fù)擔(dān)狀況。因此與其說當(dāng)務(wù)之急是提高扣除標(biāo)準(zhǔn)，不如說是應(yīng)該按照婚姻狀況、家庭人口設(shè)計(jì)不同的扣除標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)軍人、烈軍屬和殘疾人也應(yīng)有特別的規(guī)定。 

總而言之，個(gè)人所得稅的完善思路可以歸納為以下幾點(diǎn)：一是由分類制改為分類綜合制，在繼續(xù)加強(qiáng)代扣代繳源泉控制的同時(shí)，加大自行申報(bào)的比例。二是進(jìn)一步擴(kuò)大課稅主體，通過調(diào)整稅率、稅負(fù)和應(yīng)稅項(xiàng)目提高納稅人總?cè)丝诘谋壤�。三是稅率設(shè)計(jì)進(jìn)一步簡(jiǎn)明合理，降低邊際稅率，減少累進(jìn)級(jí)次，提高征收效率。四是增加扣除標(biāo)準(zhǔn)，貫徹量能負(fù)擔(dān)原則。

四、出口退稅：相關(guān)政策的重新檢討 

出口退稅是指一個(gè)國(guó)家對(duì)出口商品退還其已征收的流轉(zhuǎn)稅，以降低出口貨物的成本，增強(qiáng)出口商品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)外貿(mào)企業(yè)一直實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼的方式激勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大出口。隨著國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)，政府補(bǔ)貼被視為傾銷行為的重要表現(xiàn)形式而受到越來越大的限制和打擊，因而各國(guó)政府轉(zhuǎn)而采取出口退稅的政策作為扶持外貿(mào)的主要措施。我國(guó)的出口退稅始于1985年，1988年起實(shí)行“征多少，退多少，不征不退”的基本原則。1994年實(shí)行新稅制后，對(duì)出口產(chǎn)品實(shí)行零稅率政策。1995年為緩解“征少退多”的矛盾，國(guó)家調(diào)整退稅政策，實(shí)行非全額退稅。1996年統(tǒng)一改按3%、6%、9%的稅率退稅。1997年國(guó)家又改革退稅辦法，實(shí)行“免、抵、退”的新辦法。1994年至1997年，國(guó)家對(duì)出口商品的退稅總額達(dá)到2525億元，平均每年為631億多元。 

對(duì)目前的出口退稅政策，各方面議論紛紛，尤其是外貿(mào)部門反應(yīng)強(qiáng)烈，要求全額退稅。我們認(rèn)為目前出口退稅政策的調(diào)整是不得已的，是對(duì)過去政策失誤的一種修補(bǔ)。解決此問題不能就事論事，必須從國(guó)家的全局利益出發(fā)，重新檢討相關(guān)的一些政策。 

（一）對(duì)財(cái)政政策的檢討 

出口退稅作為一項(xiàng)鼓勵(lì)出口的財(cái)政政策，各國(guó)政府都普遍采用，本身是無可非議的。差別在于對(duì)這一政策力度的把握上。就我國(guó)而言，目前的出口退稅政策得當(dāng)與否，必須從國(guó)家與企業(yè)、中央與地方分配關(guān)系的角度來評(píng)價(jià)。 

1．出口退稅政策的失誤與調(diào)整 

1994年的稅制改革，繼承了改革前對(duì)出口商品實(shí)行零稅率的政策。表面上看，政策是連續(xù)的、一致的。但仔細(xì)分析，不難發(fā)現(xiàn)此次稅制調(diào)整對(duì)國(guó)家與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系產(chǎn)生了事先所沒有料到的影響，即導(dǎo)致中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)陡然上升。其原因，一是稅率上的差別。新增值稅的稅率是本著稅負(fù)大體不變的原則來設(shè)計(jì)的，因此名義稅率雖然提高到17%，但由于課稅對(duì)象是增值額，因而每個(gè)企業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)率遠(yuǎn)沒有這么高。有關(guān)部門的調(diào)查和測(cè)算也表明，改制前后，企業(yè)的平均負(fù)稅率基本不變，且略有下降。但是對(duì)出口退稅來說，由于是全額退稅，稅率的提高即意味著退稅率的提高。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，出口商品的加權(quán)平均退稅率從改制前的10.7%提高到改制后16.63%，單位商品的退稅率提高了近70%！這使得財(cái)政的退稅負(fù)擔(dān)陡然上升，1993年財(cái)政對(duì)出口企業(yè)的退稅額為320億元， 1994年猛增到715億元，比上年增長(zhǎng)1.23倍。1995年的應(yīng)退稅額進(jìn)一步增加到846億元。出口退稅的激增，打亂了國(guó)家的預(yù)算安排，造成大量退稅無法兌現(xiàn)。二是稅制上的差別。過去的產(chǎn)品稅由于存在重復(fù)征稅，因而全額退稅也是退不干凈的。而目前的增值稅由于稅制鏈條的環(huán)環(huán)相扣，即使在稅率不變的條件下，增值稅的退稅額也要大于產(chǎn)品稅的退稅額。加上目前增值稅稅制上的漏洞和征管力量的缺陷，出現(xiàn)了“征少退多”的現(xiàn)象，這些都大大增加了財(cái)政的退稅負(fù)擔(dān)。三是體制上的差別。過去的退稅，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)80%，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)20%。1994年后出口退稅改為全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，盡管通過體制調(diào)整地方仍然負(fù)擔(dān)了原有的退稅份額，但由于這幾年外貿(mào)出口額增長(zhǎng)迅速，出口增量的退稅額則完全是由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)了。上述因素在1994年稅制改革時(shí)，當(dāng)時(shí)的政策設(shè)計(jì)者未能預(yù)計(jì)到，直到新稅制實(shí)行后，出口退稅激增才暴露了政策失誤之所在。增值稅導(dǎo)致國(guó)家與企業(yè)分配比例的改變，使得企業(yè)退稅后的價(jià)格大大降低，競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)，出口迅速增長(zhǎng)，應(yīng)該說出口退稅政策起到了積極的作用。但由于財(cái)政緊張，特別是中央財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，長(zhǎng)期實(shí)行這一政策實(shí)在是不堪退稅的重負(fù)，必然會(huì)影響其他方面資金的安排。正是在這種形勢(shì)下，國(guó)家決定調(diào)整退稅政策，這實(shí)在是不得已之舉。 

2．我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)難以支撐全額退稅政策 

比較出口退稅政策還必須看到各國(guó)稅制的差別。西方各國(guó)的主體稅種是所得稅，流轉(zhuǎn)稅的比例很小，而且流轉(zhuǎn)稅的稅率也比較低，一般在6－10%左右，因而出口退稅對(duì)政府收入的影響不大。而我國(guó)則不同，我國(guó)的增值稅是第一大稅種，是保財(cái)政吃飯的當(dāng)家稅，退稅的多少對(duì)財(cái)政的影響極大。1994年全國(guó)出口商品的應(yīng)退稅額，才相當(dāng)于當(dāng)年全國(guó)增值稅收入的30.7%、國(guó)內(nèi)財(cái)政收入增加額的81.6%、中央財(cái)政收入增加額的132%，如此巨額的出口退稅確實(shí)是財(cái)政無法承受的。據(jù)有關(guān)方面的估計(jì)，目前我國(guó)出口經(jīng)濟(jì)占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的比重已經(jīng)達(dá)到30%左右，如果今后進(jìn)一步擴(kuò)大到50%，并且對(duì)出口企業(yè)全額退稅的話，那么一年增值稅的退稅額將達(dá)到3000億元以上，即一半的增值稅收入都將被退還，這是財(cái)政無法承受的，也是無法接受的。而目前實(shí)行的差額退稅政策，退稅率與多數(shù)國(guó)家是比較接近的，因而我們認(rèn)為是可行的。 

3．完全的不含稅價(jià)格是很難做到的