重慶市新型農村合作醫療制度的分析與思考(一)

一、重慶市新型農村合作醫療的試點及開展情況

二、重慶市新型農村合作醫療制度取得的成效及存在的問題

三、完善重慶市新型農村合作醫療制度的對策措施

內 容 摘 要

新型農村合作醫療制度（以下簡稱新農合）是我國社會保障制度的一部分，我國的新農合源于20世紀50年代中期、70年代末的農村合作醫療制度。國務院及相關部門從2003年起，吸取以前合作醫療的經驗和教訓，采取先試點再全面展開的方式，到2010年在全國范圍內實施。重慶市從2003年開始試點以來，到2007年已實現全市41個區縣全覆蓋。新農合是在政府不斷努力解決“三農”問題、構建和諧社會背景下出臺的一項由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的一項重大惠農政策，其目標是提高農民健康水平，幫助農民減輕因患重大疾病而帶來的經濟負擔，減少農村居民“因病致貧”和“因病返貧”現象。重慶新農合從試點到全面實施以來，暴露出了一些問題。究其原因，既有制度缺陷，又有管理漏洞，在充分肯定成績的同時，必須高度重視并認真研究解決。

基于此，論文著力從實證分析角度，由新型農村合作醫療的體系到目前的現狀，再輔以自己的工作經驗，通過深入實踐，調查研究，介紹了我國目前新型農村合作醫療制度的基本特征；研究了重慶市新型農村合作醫療制度的管理現狀，分析了重慶市現行新型農村合作醫療實踐中存在的主要管理問題以及農村籌資難、農民參保積極性低，農村醫療技術和醫療設備、信息化建設等基礎設施薄弱；新型農村合作醫療經辦機構設置、基金風險的應急預警機制不完善等問題。并結合重慶實際，提出了進一步加強新型農村合作醫療制度建設及監督管理，從全新的角度研究促進新型合作醫療可持續發展的政策,探討完善重慶市新型農村合作醫療制度的具體對策和措施。

重慶市新型農村合作醫療制度的分析與思考

合作醫療一直是我國農村醫療保障的主流形式,50年代伴隨農業合作化運動而逐漸興起，在1955-1958年農業合作化達到高潮期，到1978年，合作醫療的覆蓋率達到90%，它成為60-70年代中國用較少衛生費用解決8億農民基本衛生問題的組織與制度基礎。但1978年以后，隨著農村家庭聯產承包制逐步在農村地區的開展，合作醫療賴以生存的集體經濟紛紛解體，1985年合作醫療的覆蓋率只有5.4%,至1989年,其覆蓋率更下降到4.8%。農民又重新回到了自費醫療的狀態。農民的就醫沒有了保障。隨著經濟的發展，我國城鄉之間的差距越來越大。一方面農民增產不增收，農民人均純收入增長緩慢。另一方面，隨著醫療衛生體制的改革，醫療費用呈現快速增長的勢頭。據衛生部第二次家庭服務調查結果表明，在各種醫療保障制度中，農民自費醫療平均達到90.13%,1998年農民應就診而未就診率33.2%,其中,因為經濟原因的占36.02%,而到了2003年,第三次家庭服務調查的數據顯示,農村應就診而未就診率已達到45.8%,其中因為經濟原因達到38.6%.應住院而未住院率為30.3%,其中,經濟原因占75.4%。農村嬰兒死亡率在90年代中期是城市2.9倍,到2000年上升到3.4倍，農村孕產婦死亡率與城市的差距由90年代的1.9倍上升到2003年的3.0倍，農民的健康已經處于風雨飄搖的地步，沒有任何抗風險的能力。農村居民因病致貧,因病返貧的現象日益突出和嚴重。當SARS危機到來的時候，社會各界才意識到農村的醫療衛生體系，農民的醫療保障問題，已經到了崩潰的邊緣。建立新型農村合作醫療制度(以下簡稱新農合)，作為中央解決三農問題、改善農民健康、促進農村社會和諧、建設社會主義新農村的一項重要舉措，2003年，新農合在全國各地轟轟烈烈地開展試點工作，成為最受農民歡迎的鄉村新政之一。

我國新農合作為一項社會系統工程，其目標是到2008年新型農村合作醫療制度要基本覆蓋農村居民。堅持“自愿參加、多方籌資，以收定支、保障制度，先行試點、逐步推廣”的基本原則；實行農民個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的多元化籌資機制和“以大病統籌為主”的補償機制；推行以縣級統籌的新農合醫療制度和合作醫療基金的管理模式和監督機制。

一、 重慶市新型農村合作醫療的試點及開展情況

重慶市位于長江上游，我國中西部地區結合部，面積8.24萬平方公里，轄40個區縣。2007年，總人口3198萬，其中農業人口2353萬，全市除渝中區無農業人口外，其余39個區縣（自治縣）都建立了新農合制度，實現了全覆蓋，參合農民1807.17萬人，參合率76.88%。2008年，全市共有參合農民2008.02萬人。 

（一）重慶市新型農村合作醫療試點工作基本情況

根據國家統一部署，重慶市從2003年開始啟動新農合工作。首先在黔江區等6個區縣開展了新農合試點，2005年增加到7個，2006年達到17個，2007年，新農合制度的建設由試點階段轉入全面推進階段，開展新農合工作的區縣達到39個，覆蓋了全市所有有農業人口的區縣，實現了新農合制度區縣全覆蓋。6年來，在重慶市委、市政府的正確領導下，衛生、財政等部門積極配合，堅持以大病統籌為主，兼顧受益面，不斷完善新農合制度，逐步緩解參合農民就醫難的問題。全市新農合工作進展順利，效果明顯，基本形成了符合重慶市實際的新農合運行模式，在一定程度上緩解了農民看病難、看病貴問題，推動了農村衛生改革，促進了農村經濟社會的全面協調、可持續發展，初步形成了黨委領導、政府組織、財政支持、衛生服務、農民受益的良好局面。

（二）重慶市新型農村合作醫療政策措施

1、加強領導，強化責任。一是將新農合納入區縣政府工作目標，實行了目標責任制管理。市政府每年都與各區縣政府簽定新型農村合作醫療目標管理責任書。區縣黨委、政府把新農合作為為民辦好事、實事內容之一，納入當地經濟社會發展規劃，列為鄉鎮“一把手”工程，列入經濟社會發展目標考核的重要內容和政務督查的重點工作。二是成立重慶市新農合領導小組，下設辦公室在市衛生局，并建立了新農合領導小組聯絡員會議制度。市政府每年召開新農合領導小組成員會議，研究解決新農合工作中的重大問題。各區縣和鄉鎮政府也成立了相應的管理機構。三是出臺了《重慶市新型農村合作醫療暫行管理辦法》、《重慶市人民政府關于加快建立新型農村合作醫療制度的意見》等一系列政策文件，明確了重慶市今后一段時期新農合工作的主要目標、任務和發展方向。

2、積極探索，不斷完善新農合運行機制。一是完善新農合籌資機制。統一新農合運行年度和財政年度。采取集中收繳與平時收繳相結合的方式籌集農民個人參合資金。明確要求各區縣對參合農民補助資金必須在每年的6月30日前，足額進入基金專戶。市財政在每年4月和8月分2次將市級財政補助資金直接撥付到區縣新農合基金專戶。中央財政補助資金到位后，在15個工作日內直接撥付到區縣新農合基金專戶中。我市地方財政補助中，市與區縣分擔比例為：市與貧困區縣9:1；市與非貧困區縣7.5:2.5；市與主城區5:5。二是加強新農合基金管理。各區縣嚴格按照《重慶市新型農村合作醫療基金財務管理辦法》和《重慶市新型農村合作醫療基金會計核算辦法》制定實施細則，并落實到基金管理工作中。同時按照“專戶儲存，封閉運行；縣級統籌，鄉鎮協管；總量控制，超支分擔；額度扣減，節余續用”的基本原則，建立了基金風險控制機制。三是加強定點醫療機構管理。建立了定點醫療機構管理制度，實行合同式管理；嚴格執行基本藥品目錄和診療項目，加強醫療質量管理；將有資質的民辦醫療機構納入新農合定點服務范圍；實行試點區縣間定點醫療機構互認制度。四是采取綜合措施，控制醫藥費用不合理增長。明確新農合醫藥費用控制目標，將醫藥費用增長率控制在農民人均純收入增長幅度以下；實行額度預付制，將費用控制責任分解到鄉鎮定點醫療機構；建立責任共負、風險共擔的費用控制機制實行藥品統一詢價采購、藥品最高限價；按病種限額付費和定額付費，門診處方限量和限費等措施；建立新特藥品和特殊檢查申請審批制度；要求各區縣在鄉鎮住院的實際補償率要達到方案設計補償率的90％以上，在縣級住院的實際補償率達到方案設計補償率的80％以上，并納入目標考核內容。五是建立和完善新農合監督和評估機制。加強對試點區縣的檢查和考核；建立了新農合資金使用效率評價指標體系；成立了重慶市新農合專家技術指導組，進一步加強了對各區縣的指導；積極探索有效的監督管理模式。