國有資產管理體系(一)

一、建立與完善國有資產管理體系的意義

二、建立完善國有資產管理體系要走出四個誤區

三、"三個三"是國有資產組織與管理體系的精髓

四、建立國有資產組織體系中應解決的八個具體問題

內 容 摘 要

國有資產管理體系的建立，是中國經濟體制改革貫徹漸變穩定逐步轉軌的方法論、完善市場經濟體制的創舉。其目的是尋找新型的公有制形態與市場經濟相對接的橋梁。如何從戰略高度上對國有資產管理體系的建立有一個全新的認識，必須走出四個誤區。如何建立在公有制為主體的市場經濟條件下政府管理經濟的新模式，必須從簡單的政企分離轉變到政資分離和資企合一。最后，在實踐中貫徹好這一戰略構思要處理好的八個問題。

國有資產管理體系

一、建立與完善國有資產管理體系的意義          1.堅持市場經濟方向，搭建公有制和市場經濟的橋梁          中國經濟體制改革的前20年重點解決了市場經濟的發展方向以及市場經濟的運行機制等問題。宏觀市場環境具備后，微觀經濟的運行載體如何構造就成為關鍵。          （1）市場經濟難以在一個所有者內部實現。市場經濟不可能在一個所有者內部完成交換，在一個以國有經濟為主導、以中央惟一主體集中國有經濟產權的市場經濟環境中，只能是一個所有者內部左兜與右兜的關系。在國有企業之間及和政府的關系上，有說不清的矛盾，棄不掉的情結，國有企業始終不能完成制度性脫困。因此，如何堅定市場經濟方向，從產權上構造能夠適應市場經濟環境的運行載體就成為改革的關鍵。解決這一問題，一方面，傳統公有制模式必須打破；另一方面，如何在公有制模式創新的前提下推進市場經濟又無法從國外照搬照抄。中國市場經濟微觀載體的構造要以公有制為主，這是特殊國情。現行公有制模式歸根到底還是政府所有制，從法律上看，現有的政府所有制是以中央政府作為惟一法律主體，代表全國管理國有資產，但一個主體是不能構造出真正的市場經濟的。          （2）外部多元化的困惑。現實當中客觀存在著地方國有資產。省、市、區、縣政府層層都有國有資產，但在法律上又不能得證，僅僅是一種中央所有、地方分級管理的模式。在這樣的矛盾下，要發展市場經濟，就面臨一個選擇，是一步到位搞非國有化的外部多元化，還是分步到位先搞公有制內部的多元化探索，然后逐步實現最終要達到的目標。我們無法簡單重復西方數百年前走過的所謂市場化、私有化、民主化的道路，更不可能去借鑒進行"休克療法"的前蘇聯和東歐國家的改革，只能在綜合考慮中國的經濟發展速度、社會承受力度、社會的安定程度的統一的基礎上，走一條有中國特色的市場化發展道路，通過創新趕超發達國家的市場經濟。          （3）內部多元化的創舉。把國有資產管理體系的建立當作社會主義市場經濟的基本經濟制度，這樣的構造形成了中國特色改革的創舉。中國能不能在一個主體內部完成從一元到多元的構造呢？這是近10年來國內理論界和政界一直在探索的大問題。不這樣做，社會主義的市場經濟就無法建立。黨的"十六大"報告明確提出，要在中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構，就國有資產的出資人主體來說，這必將完成從1到300的飛躍，為社會主義市場經濟中規范的微觀經濟載體的多元化構造打下初步的基礎。所謂從1到300的跨越，即從目前國有經濟的中央惟一主體論跨越到中央國有和地方兩級政府國有并存的國有經濟出資人的格局。屆時，一個中央，31個省、自治區、直轄市，再加上250多個地區一級的地方政府，就形成了300個左右國有經濟的出資人主體。這300個主體均要成立各自相對獨立的國有資產管理機構，在不同層面代表著三級政府，行使出資人職能。而它們下邊又分別要成立若干家國有資產經營公司，這些資產經營公司從事國有資本的管理和運作，從出資人的角度去和下屬的國有獨資、國有控股和國有參股的實體企業相對接，完成國有經濟內部多元化的構造。這是一支龐大且多元化的國有經濟力量，它們將在貫徹公有制為主的市場經濟運行模式中發揮重要的作用。這一改革的目的是要在市場經濟和創新的公有制模式之間搭建中國特色的資本經濟橋梁。          盡管像意大利、法國、日本和美國等發達國家也有自己的國有企業，但中國這樣的國有經濟轉軌過程這些國家都沒有經歷過。這一改革是無法簡單地用私有化或民營化的提法所涵蓋的。用歷史和發展的觀點看，這一創舉將會形成中國邁向市場經濟，進行轉制轉軌改革的重要理論。          （4）國有資產管理體系是市場經濟發展到資本經濟時代的產物。①1978年黨的十一屆三中全會前，在中國的計劃經濟體制下，全國就是一個大工廠，政資不分，政企合一，企業的人財物、供產銷，政府包辦一切，國家資產和國有資產劃等號，沒有必要成立國資委。②從1978年12月到1988年10年間，中國的企業改革盡管是經濟體制改革的核心，但僅僅是圍繞國有企業從生產型轉向經營型的放權讓利的思路推進。中國的宏觀經濟運行機制在向市場經濟運行機制的邁進中，僅僅實現了從產品經濟向實體經濟為主的商品經濟的過渡，資本的概念還不被人們承認，更談不上國有資本和國有企業與國有經濟的不同。國有企業作為獨立法人的投資主體地位并沒有確立，而其自身的所有者主體也沒有到位，就像一個"沒有頭只有身子的人"，存在著嚴重的制度性缺陷。無論怎么強調國有企業改革的重要性，在具體的實踐中，我們不是處在放權讓利不夠，把企業管死，就是放權讓利過大，導致企業內部人控制的失控狀態的兩難境地。③從1988年到1998年，隨著股份制在中國的提出，產權改革和資本經濟開始在中國出現，中國的國有資產管理局成立。但由于領導層和人們對這一巨大改革轉型必要性的認識不足，加上國有資產管理部門的成立，一定會從舊的行業管理部門手中接管權力。因此，國資局的工作并沒有按預計的方向發展，而是遇到了現實中巨大的阻力。認為中國國有企業的產權已經很清晰，只要抓好管理就能解決國有企業改革的問題，建立現代企業制度就是建立現代企業管理制度的理念占據上風，最終導致國資局未能按既定的方向發展，而是被撤消。④1998年至今，全國只有上海、珠海、深圳等少數城市保留了完整的國有資產管理體系，或者與后來成立的企業工委兩塊牌子，一套人馬，變相存在并堅持運轉。其他省市的國有企業的產權改革和國資管理都處于停滯狀態。現實中普遍嚴重發生了國有企業的"婆婆"被取消后，陷入了"內部人控制"的處境。國務院不得不又建立了稽查特派員制度和監事會制度，然而對這一制度的定性和定論，直到今天也無法得證。          必須看到這次國有資產組織體系建立的背景：①在中國經濟市場化的進程中，多種所有制經濟并存，不同的商品生產者和交換者出現；②中國的市場經濟從商品經濟進入到資本經濟時期，資本被普遍承認，資本收益的準則被共同遵守，國有企業和國有資本完全可以分開，股東已成為現代國有企業中必不可少的重要組成部分；③國有出資人僅以股東身份參與國有企業的經營和管理。顯然，國有資產管理體系是市場經濟發展到資本經濟時代的一個產物。          2.公有制市場經濟條件下政府管理的新模式          （1）改革深處就是產權。經濟體制改革的攻堅戰就是產權改革，一旦涉及國有企業產權的改革，就會觸及國有企業的所有者--政府的改革。從產權入手進行政府的行政組織體制改革，這意味著經濟體制改革的深化和政治體制改革的啟動。          （2）經濟體制與政治體制改革的結合部。經濟體制改革的深化直接引出了政治體制改革的破題，即從政府的組織體制改革入手，改革改革者的大幕的拉開。過去20年的國有企業改革基本上是政府改企業，但國有企業改革一旦改到產權，就真的要改革改革者了。因此，它又是政治體制改革的起點，這個起步是務實的。因為政府機構改革是經濟體制和政治體制改革的結合部。由于現有體制下國有企業的出資人是政府，意味著國資體系的建立不僅是簡單的企業產權制度創新，也是政府管理體制的創新。要實現這個創新，就要重新認識市場經濟條件下的政資關系和政企關系。          （3）政資的分離與資企的合一。黨的十四屆三中全會明確提出要把政府的一般經濟管理職能和所有者職能分開，要建立法人財產所有權。中國市場經濟背景下的政府，如何完成這一角色的構造和轉換，關鍵在于對政府雙重職能的再認識。①一般經濟調控者職能。這是市場經濟要求的，必須建立維護市場秩序、公平監管保證社會公共預算收入來源的間接管理部門，它們相當于比賽場里的裁判員，如工商、稅務及司法等所有能保證比賽按"公平、公正、公開"原則進行的部門。凡是搞市場經濟的國家，都離不開這些部門，它是由市場經濟政府管理的共性決定的。其財政收入主要體現為稅收。對每一個納稅人來說，稅收是剛性的。所以，政府的一般經濟調控者職能是裁判員的功能，它在維持著市場經濟的運行，所有市場經濟的微觀載體都要遵守比賽的規則，所有競爭是公平競爭，沒有國家隊和私人隊與外國隊的親疏之分。②政府的所有者職能。中國的市場經濟是建立在公有制為主的基礎之上。目前，中國的公有制形式還沒有找到能取代政府所有制的組織形式。這決定了中國的政府目前還履行著所有者職能，這是中國的國情。國有企業產權變革的核心是實現所有者歸位，讓出資人以股東的身份成為企業的主體。如果出資人是三級政府及其派出機構的話，就必須對現有政府對國有企業的直接管理進行從組織到職能的全新設計，就要對國資管理體系進行全新的構造。這是建立有中國特色的能夠把公有制和市場經濟有效對接的一個創舉。國有資產出資人的收益體現為投資收益。投資收益與稅收的剛性是不一樣的，只能是彈性的。投資收益率也不能像稅率那樣事先約定，國有出資人在法律上與一般企業的股東并無兩樣。建立和完善"三合一"的國有資產管理體系，要求我們必須重新認識政府的政、資分離與資、企合一這兩大問題。如果國資管理功能暫時還保留在政府序列，實際上政府就包含著一般經濟調控者和國有經濟所有者兩種職能。前者是政，后者是資，二者必須分離。而就國有經濟所有者的職能來說，必須實現出資人和企業的結合，這次國資體系的改革就是要讓所有者進入企業，讓老板歸位，讓產權清晰，資企合一。          綜上所述，必須對長期困惑我們的"政企要分開但現實中政企怎么也分不開"的現狀進行反思。事實上，在公有制市場經濟的現有模式下，政企從理論上就無法分開，只能通過政府職能的全新構造，先實現政資分開，再通過所有者進入企業，成為企業的股東，實現資企合一，建立國有企業的現代產權制度。在這個制度內，才談得上企業內部所有權與經營權的分離。由于我們現在還未找到比政府所有制更合理的國家所有制形態，現在就把這個功能放到全國人大的時機還不成熟。因此，在現有國家體制的主體格局不動的條件下，解決這一問題只能先在政府內部把政資兩種職能分開，采用逐步過渡的方式，向市場經濟方向推進。          3.國有企業從貴族到平民制度創新的歷史性跨越          國資體系的建立將改變傳統的國有經濟管理模式，實現從管理國有企業到經營國有資本的轉變，在這一轉變過程中完成國有企業從貴族到平民的歷史性跨越。