從新公共管理理論視角看土地行政管理(三)

中國許多土地問題產(chǎn)生的重要原因，都是因為在傳統(tǒng)的土地行政理念中，始終保持著一種政府本位的觀念。政府享有對土地的一切權(quán)力，并且這種權(quán)力缺乏監(jiān)督與制約。而土地的配置本身會在發(fā)展中遵循市場規(guī)律，違背這一規(guī)律，必然會產(chǎn)生大量制度失靈的現(xiàn)象。新公共管理強調(diào)把市場競爭引入政府管理中，這一點正與土地行政的需要相契合。比如，在城市建設(shè)用地的征地過程中，一方面，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對土地的用途沒有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，更沒有市場交易的平等主體權(quán)，使其在土地的使用中往往處于被侵害的地位，而這也正是被征地農(nóng)民的利益無法得到保護的根本原因。在這種土地市場化不充分的狀況下，農(nóng)地非農(nóng)化是通過征地完成的，一個征字，充分表現(xiàn)了計劃經(jīng)濟的特色，意味著指令，意味著國家權(quán)力。所以市場價不如市長價，開發(fā)商可以低價買進、高價賣出，這是權(quán)錢得以勾結(jié)的基礎(chǔ)，因此產(chǎn)生腐敗、分配不公等眾多土地利益糾紛問題。這種政府單方主導的土地管理模式，使政府擁有輕易的征地權(quán)，征地獲得的好處大于違規(guī)可能承擔的風險。

可見，土地缺乏市場因素的介入，已成為現(xiàn)今土地行政改革中的一個關(guān)鍵性拐點，一旦把這個問題解決好了，就會向良性循環(huán)發(fā)展。城市土地管理制度的重新設(shè)計應(yīng)該明確。政府的角色是市場的監(jiān)管者，而不是市場直接的參與主體。這就要求政府退出對土地的直接經(jīng)營，而將此責任交由具有企業(yè)性質(zhì)的機構(gòu)負責。 

以征地為例，將市場的元素引入土地行政中具體可采取的措施有： 

(1)依法征用，采用市場價格。修改《土地管理法》，廢除按照被征用土地的原用途給予補償?shù)臈l款，改按土地資源一級市場的基準價格給予農(nóng)民補償，或按地方政府可以行使優(yōu)先購買權(quán)的價格給予補償。即在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府征用農(nóng)民依法承包的土地，應(yīng)在土地資源一級市場以市場化方式購買取得。與普通投資者的區(qū)別是，政府征用優(yōu)先，價格范圍基本固定，免除隨行就市義務(wù)。借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，制定土地(或土地使用權(quán))交易價格條例，規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。新的條例要保證土地開發(fā)商按照競爭性價格獲得土地使用權(quán)。 

(2)要將征地制度依目的不同改革為購地和征購制度。耕地一旦為耕者所有，其他人或組織(即使是政府)要擁有之，就必須按市場經(jīng)濟的規(guī)則去購買。從操作層面上看，征地補償?shù)臉藴驶�本上是政府說了算，農(nóng)民哪怕明知被剝奪也只有服從。而購地則是按市場規(guī)則辦事，這只看不見的手會作出公正的裁決。對于公共利益目標的耕地用途轉(zhuǎn)換，可采用征購的方式，它與征地的不同在于：耕地征購應(yīng)該讓農(nóng)民有知情權(quán)、談判權(quán)，耕地征購的補償標準應(yīng)該服從市場規(guī)則。 

(3)設(shè)立土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價格糾紛的最后裁決機構(gòu)，使市場失靈現(xiàn)象在司法的體制內(nèi)進行解決，比直接用行政手段進行干預(yù)，具有更多的保障性和公正性。 

第三，土地行政評價指標以顧客為本。 

我國對地方政府官員的評價主要以地方完成的總產(chǎn)值和GDP等為指標，往往需要依靠企業(yè)的稅收才得以實現(xiàn)，因此，以損害土地所有者收益為成本，換取城市經(jīng)濟總量的高速增長，成為地方政府的選擇。雖然地方政府在追求自身利益的時候要冒風險，但是由于中央的監(jiān)督成本極高，地方政府面臨的風險其實并不高。受制于自身的精力有限和土地管理中大量的信息不對稱，中央政府不可能有效監(jiān)督所有的土地管理活動，因此地方政府敢于隨意變更土地的用途，敢于大搞形象工程和政績工程，敢于違法征用土地。在這種狀況下，中央政府為了有效監(jiān)督地方政府的行為，相應(yīng)地成立了統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)土地的機構(gòu)，但這些機構(gòu)人員的人事安排權(quán)卻屬于地方政府，導致中央政府對這些部門的實際影響非常小。同樣，中央政府還期望通過土地價格來監(jiān)督地方政府行為。但對這類土地價格的評估一般都由地方政府委托土地評估機構(gòu)進行。而這些評估機構(gòu)在改制前就是政府的一個部門。改制后和政府依舊有千絲萬縷的聯(lián)系，土地評估價格往往體現(xiàn)了地方政府的利益。所以，中央政府對地方政府的監(jiān)督是相當有限的。造成中央政府如此無力的重要原因就是中央在用人方面的價值導向出了問題，以GDP為評價指標必然會導致對土地的監(jiān)督不善。在新公共管理的啟發(fā)下，政府應(yīng)改善地方政府官員的考評制度，以顧客滿意為標準。政府官員的考評指標不能單純靠這些硬性指標，還應(yīng)當納入一些軟性的標準。可以加入對土地的發(fā)展規(guī)劃是否符合可持續(xù)發(fā)展的要求

對土地管理不力的官員給予一定的懲處，而對土地管理過程中的違法行為依法給予嚴厲處罰，將土地管理績效納入其中對土地的征購是否滿足民意等。建立一套科學的政府官員考評指標體系。除此之外，還需要對財稅制度進行改革，如減少生產(chǎn)領(lǐng)域的稅收，代之以消費稅和財產(chǎn)稅等，這一方面能夠降低政府低地價吸引企業(yè)定位的激勵，維護土地價格的公正性，另一方面也能夠加快政府職能的轉(zhuǎn)變。對政府官員考評制度的改革，能夠減少以犧牲土地換取地方經(jīng)濟增長的誘因。

第四，提高土地行政管理人員的專業(yè)管理素質(zhì)。 

堅持對土地管理人員進行理論知識和業(yè)務(wù)能力的培訓，有利于提高管理人員素質(zhì)，影響其行為與組織目標協(xié)調(diào)一致。完善立法和制定土地管理工作程序，約束組織成員產(chǎn)生與組織目標不致的行為。引入政府管理人才競爭機制。公開招聘。擇優(yōu)錄用人才，根據(jù)本人在土地管理目標上的政績和業(yè)績來決定晉升或降職，管理組織成員職位不固定化，競爭上崗，將使管理者在實踐中具備專業(yè)的管理素質(zhì)，提高土地管理效能。