從新公共管理理論視角看土地行政管理(二)

在這方面，最顯著的變化是用績效和計劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度。計劃預(yù)算是根據(jù)機構(gòu)特定項目來進(jìn)行資金分配，而且員工也變成了計劃預(yù)算的一部分。同時，戰(zhàn)略管理受到政府重視。這就意味著要明確組織使命，并對其能否實現(xiàn)目標(biāo)有所預(yù)期，還要了解組織與環(huán)境相適應(yīng)的程度，組織在該環(huán)境中的優(yōu)勢與不足，以及環(huán)境帶來的機遇和挑戰(zhàn)。

第三。政府管理中引入競爭機制。

我們通常都會講，市場失靈使政府不得不介入到市場規(guī)則中，同樣，政府也有失靈的時候。而新公共管理就主張用市場的力量來改造政府。在公共部門中引入市場機制，在公共部門和私人部門之間、公共部門機構(gòu)之間展開競爭。提高公共物品及服務(wù)供給的效率。政府的職能是掌舵而不是劃槳，政府應(yīng)該嚴(yán)格將管理與具體操作分開，有效的政府并不只是一個會實干的政府，一個會執(zhí)行的政府，更重要的是一個能夠站在更高的位置上治理的政府。

第四，政府以顧客為目標(biāo)導(dǎo)向。 

對政府機關(guān)而言，顧客是指受公共政策和公共管理行為影響的人，他們對公共管理的滿意與否，決定政府的品質(zhì)與命運。新公共管理強調(diào)政府對顧客的應(yīng)答性，由此，一個政府官員相應(yīng)地應(yīng)成為一個負(fù)責(zé)任的企業(yè)家，社會公眾則是因向政府納稅而享受政府服務(wù)作為回報的顧客。政府要以服務(wù)對象為顧客，把顧客當(dāng)作上帝，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客之需要或市場的需要來導(dǎo)向。不是由政府管理人員選擇提供者，而是政府管理人員讓公民選擇提供者，給公民以更多的選擇權(quán)，讓公民有更多的機會來評價政府工作效果，從而促進(jìn)政府改善工作，提高其服務(wù)質(zhì)量。

第五，政府人員實行專業(yè)化管理。

公共管理人員不應(yīng)是聽命于他人的行政官員，而應(yīng)成為管理者。在政府之中，管理型而不是專家型的人員應(yīng)越來越多地?fù)?dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)。因為在新公共管理者眼里，管理是一項需要技能的職能，而非其他專家可一學(xué)就會的事情。重要的并不是政府人員對某種技能的掌握，而是一種管理、創(chuàng)新、總攬全局的能力，實現(xiàn)管理的專業(yè)化目標(biāo)。如，美國高級行政職務(wù)(SES)制度的目的就是發(fā)展一批可隨時在不同職位和部門之間進(jìn)行流動的高級管理人才。

我國土地行政管理的理念變革

第一，土地行政價值取向的效益化原則。 

我國現(xiàn)行的土地制度的價值導(dǎo)向往往不是出于土地的資源最優(yōu)化效益的考慮，而是由各個不同的利益主體之間的博奔形成的，且不論其隱含的種種可能誘發(fā)的矛盾，這種博弈最直接的后果就是土地資源的利用率低下和嚴(yán)重的浪費。究其原因，主要是由于中央與地方對土地效益最大化的理解不同，造成兩者的行為存在沖突性。我國法律規(guī)定，城市土地歸國家所有，但是地方政府實際控制了本轄區(qū)內(nèi)的土地。這勢必引起土地所有權(quán)和控制權(quán)的分離，從而產(chǎn)生委托代理問題。在許多情況下，委托人和代理人的目標(biāo)并不是完全一致的，如在分塊的土地管理體制下。作為委托人的中央政府期望土地資源能夠得到有效利用，而作為代理的地方政府，主要目的可能是追求本屆政府任期內(nèi)經(jīng)濟的高速增長、財政收入的快速增加和城市形象的迅速改變。兩者目標(biāo)的差異性導(dǎo)致地方政府可能損害中央政府的利益。委托代理鏈條越長，土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系越模糊，代理的這種動機就越強烈，導(dǎo)致中央為激勵地方政府提高土地利用率、加強對土地的管理而安排的土地收益分配制度。效果非常有限。 

結(jié)合新公共管理理論中效益至上的原則，應(yīng)在我國現(xiàn)行的整個土地行政管理制度安排的框架下，形成對土地資源效益價值的統(tǒng)一認(rèn)同，這也是我國土地行政管理的最大效益。這種對土地資源效益價值的認(rèn)同，應(yīng)該不僅僅停留在當(dāng)前各地方政府只重視土地出讓的經(jīng)濟效益的層面上，還應(yīng)該將中央政府對土地的社會價值、生態(tài)價值的考慮體現(xiàn)出來。這種效益價值觀的建立和施行，才是土地行政管理最終的目標(biāo)。 

第二，將市場的元素引入土地行政中。