中國教育的可持續發展策略分析(三)

由于我國縣鄉政府在五級政府的財政收人分配博弈中處于劣勢，繼而導致包括義務教育在內的公共事業發展呈現城鄉不均衡的態勢。要解決這個問題，關鍵在于完善政府體制，建立總體上靜態穩定和細節上動態平衡的政府間關系，建立統一、協調、高效的公共管理體制。要以科學配置政府職能為核心，以公共政策的高效率、低成本執行為目標，對鄉鎮公共管理體制進行改革。鄉鎮政府是同廣大人民群眾直接接觸的基層政府，是貫徹黨和政府各項政策、措施、法令的政治觸角，是國家政治統治和社會控制職能的最直接載體。但是，我國目前的鄉鎮政府普遍存在這一些問題：一是機構臃腫，人事混亂，財政供養人員太多。從全國來看，全國縣鄉級財政供養人員占地方財政供養人員總數的70％，但縣鄉財力僅占全國地方財力的40％。二是農村基層管理體制存在著嚴重的結構性沖突。一方面，鄉鎮政府承受著自上而下的行政“壓力”；另一方面，鄉鎮政府又面臨著廣泛的自下而上的鄉村自治力量發展的挑戰，兩種不同的力量同時在鄉鎮層次交匯。因此，鄉鎮公共管理體制的改革關鍵在于精簡機構、裁減冗員。同時，還要科學制定、嚴格執行鄉鎮人員編制標準，完善縣鄉財政體制，實現編制、人事、財政的剛性固定聯系，保障鄉鎮體制改革成果的鞏固。

（三）完善基礎教育公共財政體制，構建教育財政轉移支付制度

公共財政作為一種適應市場經濟發展需要的財政模式，其職能主要是作用于市場不能有效提供的領域，彌補市場失靈，滿足公眾的公共服務需求，實現資源的優化配置。而義務教育作為國家以法律保障對學齡兒童實施的一種具有普及、平等、強迫、無償、最低限度、價值關懷等多方面特征的教育制度，是那種不論個人是否愿意購買，都能使整個社會每一個成員獲益的物品，具有強烈的公共物品特征。從根本上講，要解決農村義務教育經費投入不足、縮小城鄉教育差距，就必須加速建立公共財政體系，實現國家財政由經濟建設型向公共財政型轉變。

財政轉移支付是為了彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力的均衡化，由上級政府安排給下級政府的縱向轉移支付和同級政府間橫向轉移支付，教育轉移支付是財政轉移支付的重要組成部分。設計合理的轉移支付制度的關鍵，就是要堅持財力充足的政府承擔平衡調節職責，既要保證基層政府的教育財政投入努力程度，又要明確各級政府的責任。基礎教育的受益范圍是全社會，按照受益對稱原則，要盡量使承擔提供公共物品責權的政權層級與該公共物品受益群體的范圍相一致，防止成本和收益外溢。因此，要將提供義務教育的責權按照不同層級政權的財政優勢與能力，分別配置于中央、省、市、縣四級政權分工協作，共同承擔。上級政府處于財力優勢地位，并掌握制定基礎教育規則的權力，應當承擔統籌平衡的責任；基層政府承擔基礎教育的舉辦責任，但不承擔基礎教育的最終成本責任。

國際上，關于教育財政轉移支付一般有三種模式：一是德國采用的，通過一般性轉移支付平衡地方政府財力，間接地保證地方政府投入義務教育財力的方式。二是法國采用的，中央政府直接承擔占義務教育經費中最大比重的教師工資，并直接撥付給教師個人，從而達到減輕地方政府的財政壓力并保障義務教育投入的目的。三是美國、英國、日本等普遍采用的，建立義務教育專項轉移支付，直接規定下級政府必須將該項資金用于義務教育。可以看到，第三種模式是我國義務教育財政轉移支付制度的可行模式。由于我國的城鄉二元體制帶來的一系列問題，政府除了要增加轉移支付資金投入力度和一般性轉移支付項目之外，在專項轉移支付方面，要著重向農村傾斜。要注重加強對農村教師補助和福利的專項轉移支付，由此提高農村教師的工資待遇。比如，給予農村地區特別是條件艱苦地區教師特別津貼，支付高于當地一般財政供養人員的各種福利費用，優先安排在農村工作一定年限的教師進修、培訓與交流，等等。同時，還要設立針對貧困地區的特別教育扶助制度。對貧困地區的學生給予特別扶助，設立助學金制度、開學補貼制度和上學交通補貼制度，通過高層級政府對貧困地區的特別扶助來實現城鄉教育的均衡化。

（四）在利益平衡的基礎上建立教育資源均衡機制

任何一項制度，說到底都是對社會公共利益進行分配或再分配。教育制度的制定，必須通過教育決策的集體選擇，最大限度地整合、平衡各種不同的利益要求，內在地根植一種有效的利益平衡機制，保證絕大多數人的需要和利益在教育制度中得到充分的反映，以實現大多數人的教育公平。把利益平衡落到實處，就是要實現教育資源配置的均衡化。由于社會經濟發展的不平衡性，教育資源的歷史、地理分布的固有不平衡，管理體制和供給方式的差異性以及社會對人才培養信息不對稱等因素，我國教育資源的差異普遍地存在于教育活動的各個層面，構成了教育質量水平和發展的差異。均衡合理地配置教育資源是人們的一種理想追求，雖然不可能絕對達到，但政府可以通過宏觀教育資源的公平分配，使其整體上達到一種動態平衡，以實現全社會效益最大化。

三、建設可持續教育發展隊伍