中國最低生活保障制度的缺陷及改革措施(一)

摘要：新中國成立初期,我國首次開始探索適合我國實際的最低生活保障制度，1993年上海市首創的最低生活保障制度，次年由民政部推廣，經過各試點的實踐，1997年，我國城市居民最低生活保障制度正式形成。至此，我國最低生活保障制度化歷程走完一半。由于我國城鄉二元化結構的基本國情，除城市外，還有廣闊的農村居民，在城市居民最低生活保障制度建立運行10年后，即2007年，國務院開始下發農村最低生活保障的實施細則，城市和農村最低生活保障制度構成了我國最低生活保障體系。然而，另一方面，相比國外建立最低生活保障制度的歷程，建立完善的城鄉居民最低生活保障制度還有很長一段路要走，也即是我國最低生活保障制度還有很多不完善的方面。我希望通過本文的論述讓讀者們了解到我國最低生活保障制度現有的缺陷以及對相應缺陷提出改革措施以盡自己微薄的一份力量，來幫助我國更快對最低生活保障制度進行完善。

關鍵字：最低生活保障 缺陷 改革措施

最低生活保障又稱低保，是指當城鄉居民家庭戶難以維持最低生活水平時，國家和社會按照法定程序向其提供部分現金救助的一項社會救助制度。最低生活保障線也即貧困線。它是社會保障體系中的一個重要組成部分，被喻為維護社會穩定和保障公民生存權利的最后一道"防護網"。其對象包括未被其他保障制度所覆蓋或者保障不足的、遭受自然災害和突發性人為災害的以及家庭基本生活水平臨時陷入困境的城鄉居民家庭，只要家庭人均收入低于最低保障標準，便可向當地政府申請享受“低保”政策。這項制度采取“應保盡保，促進就業”的全面保障原則，不需要個人承擔任何的繳費義務。本文筆者將從低保制度的基本情況、制度存在的問題、問題原因分析方面來剖析當代低保制度存在缺陷；同時，根據這些缺陷提出一些改革措施，希望能為完善城鄉低保制度盡自己的一份綿薄之力。如下：

一、我國最低生活保障概述

我國作為世界四大文明古國，濟貧思想可謂由來已久，而濟貧可以稱之為現代最低生活保障的雛形。孔子曾在《禮記·禮運》篇中提出 “大同社會”的思想。 “天下為公”是“大同社會”的至高境界，全體社會人員努力工作，共享社會財富，共得生活保障。在我國兩千年的封建社會中，儒家思想對中國的救濟制度影響至深。但我國的最低生活保障的正式形成，或者說最低生活保障制度化的形成，卻是在新中國成立后，它的形成有其時代背景、自身的特點和極其深遠的現實意義。

（一）我國最低生活保障制度的背景

我國生活救助制度始于中華人民共和國成立初期，當時主要針對城鄉貧困居民。在城鎮主要是由單位來承擔對貧困居民的救濟責任，而在農村則主要建立了以集體經濟為基礎的"五保"制度。然而，隨著國有企業經濟體制的轉軌以及農村集體經濟的解體，原有的社會救濟制度基本上都瓦解了。尤其是到了二十世紀末，亞洲的金融風暴及國企改革的逐步深化，加上我國的社會安全保障網本身脆弱不堪的多重影響下，以下崗職工、失業人員以及需其撫養的人為主體的城市貧困人口在城市中及速形成。依照國際的做法，對此類人群應予以社會救助。但是，我國已有的社會救濟制度因其救濟范圍有限、救濟標準較低、救濟經費不夠等諸多原因很難承擔社會救助的責任。故此，對救助制度進行了改革和創新，我國最低生活保障制度應運而生。

1993年，上海首創城市居民最低生活保障制度,1994年由民政部推廣,1997年9月2日,國務院下發《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》；1999年9月28日,國務院正式發布《城市居民最低生活保障條例》,救濟城市居民的社會保障措施自此走向制度化、規范化；2001年11月12日,國務院辦公廳發出《關于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》①，2007年7月11日國務院發出的《關于建立農村低保制度的通知》有力地推動了這一社會保障制度的發展。這一制度正式形成并沿用至今。

（二）我國最低生活保障制度的特點

1.獲取最低生活保障是公民的一項基本權利。憲法第四十五條也明確規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。” 

2.最低生活保障制度在公民家庭收入低于最低生活保障線因而陷入生活困境時發生作用。因此家庭經濟情況調查是公民的權利和國家與社會的義務這一對法律關系是否應該發生的必要前提。這種選擇性原則是最低生活保障制度最為突出的特點，它要求把有限的社會救助經費切實地用到最需要的人身上。

3.最低生活保障制度提供的僅僅是滿足最低生活需求的資金，在公平和效率之間尋求平衡。它的責任僅僅是使受助者的生活相當于或者略高于最低生活需求，只要受助者的收入超過最低生活標準，救助行動就即時終止。

（三）我國最低生活保障線的確認方法

城鄉低保方案出臺后，其首要問題是如何確定最低生活保障標準線，該貧困線因為全國各地經濟發展水平的不同而不同。當前通用的確認方法有如下幾種：

1.生活需求法，根據當地維持最低生活所需的物品和服務列出清單，根據市場價計算需多少現金，此金額即為最低生活保障金額。

2.國際貧困標準法經濟合作和發展組織提出，以一個國家或地區社會中，把社會平均收入的50%到60%作為貧困線。

3.生活形態法從人們的生活方式和消費行為等生活形態入手，提出一系列有關貧困家庭生活形態的問題，選出若干剝奪指標，即被舍棄的方式行為，再根據這些剝奪指標及被調查者的實際情況確定哪些人屬于貧困者，再分析他們被剝奪的需求及消費收入，得出最低生活保障金額。

4.恩格爾系數法恩格爾系數法是根據恩格爾定律得出的方法，統計學家恩格爾在大量統計數據的基礎上得出結論，家庭收入越高，食品支出占家庭總支出的比例越小，反之則相反。國際社會一般把食品支出占家庭支出的60%作為貧困線，得出最低生活保障金額救助標準。

5.部分地方根據自身的實際情況采用一些本地常用的估算方法。如抽樣調查型，部門協調些、參照制定型、主觀判斷型和混合型。

（四）我國最低生活保障制度的申請對象