中國最低生活保障制度的缺陷及改革措施(二)

1．無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居民；

2．領取失業救濟金期間或失業救濟期滿仍未能重新就業，家庭人均收入低于最低生活保障標準的居民；

3．在職人員和下崗人員在領取工資或最低工資、基本生活費后以及退休人員領取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障標準的居民。

4.遭受天災人禍而使家庭基本生活陷入臨時困境中的普通城鄉居民家庭戶（普通城鄉居民家庭戶將在后面進行定義）。

二、我國當前最低生活保障制度存在的缺陷

自建立最低生活保障制度以來，盡管國家大力的推動城鄉最低生活保障的統籌發展，在保障城鄉貧困家庭最低生活水平方面發揮了重大作用；同時，讓眾多困難家庭度過難關，重新過上了新生活，在維護社會穩定、促進社會和諧方面取得了顯著成效。但是，由于城鄉制度確立時間較晚，政策制度還有相當一部分不完善，以及基層政府工作人員的素質和調動頻繁，造成了低保制度存在一系列問題。眾所周知，一項制度能否順利的實施及實施的效果如何,是由多方而因素決定的,這項因素不僅包括該制度的實施環境、配套政策、組織管理、實施者素質等,更包括制度本身在構建過程中是否存在問題。總體來說，一項構建完備的制度的實施效果會明顯優于不完備的制度。我國城鄉居民最低生活保障制度也是如此,要想使該項制度的保障作用發揮到最大,就必須認識到該制度在構建過程中所存在的一些問題。

1.“應保盡保”目標難以真正實現

我國最低生活保障制度實行“應保盡保，促進就業”的全面保障原則，但是在政策實施過程中，確實存在“錯保”、“漏保”的現象。一方面表現為低保制度因為具有戶籍限制，基層干部在宣傳落實低保政策、評定低保對象時，將農民工、邊緣人群、流浪乞討人員等排除在外，這類人往往容易被整個社會所忽視，無法得到政府和社會的幫助，導致很多個人及家庭對生活失去了信心，對政府失去了信心，有些人甚至還滋生了反社會的思想。社會上仍然存在“該幫未幫、該保未保”的現象。一方面表現為在實際走訪調研的過程中，很多符合低保條件的貧困居民仍然游離在低保的保障范圍之外。另一方面由于現在低保管理基本上是“一年一動態，一年一評”，基層民政部門時間緊，任務重，工作人員不足，導致了評議過程中出現“錯保”、“漏保”的現象

2.貧困人群的基數亟待摸清。有以下幾個原因導致貧困人口數據不準確，一是由于貧困和富裕具有相對性，界限模糊，各統計部門的統計標準、計算方式不一致，導致貧困人口和家庭數據不準確，帶有很大的隨意性和不科學性。二是目前，劃分貧困戶的方法普遍是根據家庭收入作為劃分貧困的標準。然而，一方面由于隨著市場經濟的發展，城市居民的灰色收入和隱形收入增加，這部分收入很難統計，在入戶調查時很容易忽略。導致部分非貧困家庭進入到貧困戶隊伍中，與真正的貧困戶享受低保政策，造成社會不公平現象；一方面農村居民家庭收入難以準確計算，表現為農村居民外出務工收入難以核實，并且農村實物收入難以貨幣化或者在將實物貨幣化計算過程中帶有很大的隨意性。另一方面農村農作物等收入受季節性和自然災害的影響較大，家庭收入變動性大。因此，根據收入來劃分貧困人口具有很大的隨意性和不科學性。貧困人口的難以確定，為公平、公正、公開的實行最低生活保障帶來了很大的負面影響。

3.目前低保待遇標準總體上仍然偏低。目前，最低生活保障待遇標準可以分為“生存保障項目”（日常生活中的衣、食、住、水電煤氣費用等）和“發展保障項目”（未成年人的入學費用）這兩類。其中前者所占比例很大，后者所占比例較小，或者幾乎沒有。同時，由于最低保障標準并沒有建立與物價漲跌相對應的機制，導致現實物價水平超出低保保障標準很長一段時間后，政府才開始著手提升最低生活保障標準，導致低保待遇標準總是低于當時的物價水平。

4.低保標準變動總是滯后于物價變動。隨著經濟體制的市場化水平不斷提高，生活必需品價格受市場影響較大，一旦生活必需品的價格上漲，低保家庭必然是深受其影響的群體，2007年豬肉價格上漲所帶來的物價上漲造成眾多低保家庭生活水平下降就是很好的一個例證。從某種意義上來講，低保家庭的生活方式和消費水準是當地政府按照一定的標準制定好了的。在制定時，政府并不能對復雜的市場經濟運行做出精準的預見，以至于一旦出現物價上漲，低保家庭生活支出就捉襟見肘，風險防范相當脆弱。也就是說低保制定相對于物價上漲，總是滯后的、被動的。

5.低保標準的制定帶有很大的隨意性。低保標準分為低保保障線標準和低保待遇標準。首先，最低生活保障線，即是貧困線，由于各地產業經濟發展水平的不一致，導致各地的貧困線也不一致。因此，各地的貧困線均由當地地方政府自行確定。然而，各地政府在劃定貧困線時，由于各部門信息的相互獨立性、統計人員的科學文化知識、統計方法、統計公式的不同，造成市與市、縣與縣的貧困線有很大的差別。其次，在低保待遇標準上，因為低保待遇中“生活保障項目”部分是根據貧困線計算出來的，因為貧困線的隨意性，導致了待遇的隨意性；另外，低保待遇中“發展保障項目”與當地的經濟發展水平和地方財政有關，通常是地方政府采取主觀判斷，隨意確定一個數字，這也增加了低保待遇的隨意性。最后，這兩種標準的隨意性直接造成了低保標準的隨意性。

6.低保制度的“負公平”傾向。因為低保制度是社會救助項目中直接定期發放現金的一種，在我國普遍還不是很富裕的情況下，同時，因為低保制度的配套政策非常優惠，導致低保制度對普通群眾同樣有著巨大吸引力。這就導致了低保政策貫徹落實中的“負公平”現象。主要表現在兩個方面，一是正在享受低保政策的人群，希望一直享受。二是未享受到低保政策的群體，想法設法的鉆營低保政策漏洞，千方百計的進入低保享受隊伍，現實中出現的“頂替低保”、“虛假低保”和“人情低保”就是這種情況。這就極容易引發不公平現象，與低保制度的設定初衷相背離。

7.低保制度的“負激勵”效應。根據低保制度的規定，低保家庭所享受的低保待遇是根據家庭收入來計算的，也就是家庭收入增加了1元錢，那么相應的低保待遇就減少1元錢，那么，低保家庭在就業和尋找工作期間的積極性就會大打折扣。這就導致了低保政策中“應保盡保，促進就業”的原則，只實現了前半部分，后半部分并沒有實現。這也就是說制度設計中存在一個“貧困陷阱”現象。另一方面，由于低保政策并不是單一的一項現金補償政策，其與之配套的有住房、醫療、就業、法律援助等優惠政策。低保戶一旦沒有了“窮人”這個弱勢群體身份，那么，不僅損失了既得的低保金，同時，還損失一些預期收益。這造成了另一個貧困陷阱，已經貧困的陷入貧困而不知奮發圖強，潛在的貧困戶也失去了脫貧致富的動力。這與設計該政策的初衷相違背。

三、最低生活保障制度存在問題的原因分析