我國稅收流失問題研究(二)

2.定期定額征收方式缺乏科學的定額依據，摻雜人為因素使大部分定額偏低。從理論上講，定期定額與其他查實方式的依據都是稅法，只不過征收手段不同而已。所以，定期定額的標準應嚴格依據稅法，不得隨意降低，也不得隨意簡化征管程序。但實際工作中，定額征稅方式卻常常被人誤解，認為定額征稅就是承包稅，所以一些納稅人想方設法的降低定額。從許多地區執行情況來看，執行定期定額的納稅戶稅收貢獻率明顯偏低。

3.業務考核標準的導向錯誤。近些年來，許多地區為完成收入任務，將收入指標分解后分配給基層稅務機關，年終考核也以收入完成多少為主要依據，造成稅收執法人員片面的追求收入，只注重自己熟悉的業戶或稅收大戶，只注重收入額大且容易管理的稅種，而對稅源相對零星的稅種或收入小戶往往持忽視態度。

4.稅務征管人員的素質還有待提高。稅務部門工作人員以情代法、索賄受賄、徇私枉法，甚至與納稅人通謀逃稅、騙稅的現象時有發生。五是國稅、地稅之間缺乏必要的協作機制，各自為陣，成為附加稅收流失的主要漏洞。如臨時經營納稅入，國稅部門在換票時僅就增值稅或消費稅征收，而對相應的附加稅費則無權征收。

（五）稅收法制存在缺陷，不利于依法治稅、應收盡收

中國目前的稅收法規、制度尚不健全，使依法治稅缺乏有力的根據。有法不依或有法難依，稅務部門執法獨立性難以有效保證。如地方政府為促進本地經濟發展而進行的各種越權和隨意減免稅，成為稅收流失的重要因素；執法不嚴，稅收處罰的剛性不夠，使稅收流失行為關系人自身利益預期增大，刺激稅收流失。在稅收執法的過程中，稅務機關往往只重罰款的查補，處罰力度偏輕，盡管偷逃騙稅現象屢見不鮮，但是很少有人為此付出沉重代價，客觀上使納稅主體違法行為的機會風險小于機會收益，助長了納稅主體的僥幸心理；司法不健全，保障不力，稅務司法保障體系沒有真正建立起來，稅務機關對涉稅犯罪等活動沒有獨立的偵查、預審、檢察等權力，稅務司法活動基本上依靠非專業的公、檢、法機關執行，這使得《稅收征管法》中規定的稅務機關所具有的種種檢查權、行政處罰權、強制執行權等缺乏必要的保障手段而難以落實，并且由于受人員短缺、專業知識不足等的限制，稅務犯罪案件立案、查處、結案的效率不高，影響了打擊涉稅犯罪的力度。

（六）由欠稅引發的稅收流失 

從表面看，欠稅的納稅人是已經明確的納稅主體，只是納稅人延遲了稅款繳納稅的時間，并沒有直接將稅款據為已有，但從國家角度來盾，如果總有規模不小的欠稅余額不能及時清償，就相當于總是有一部分稅款被納稅人非法、無償占用著，這部分稅款的時間價值對國家稅收收入來說仍然是一種損失。更何況由于企業生產經營的不確定性，企業欠稅很容易演變成無法清償的陳欠、死欠被空掛或核銷，就是更直接的稅收流失了。

（七）稅收征管過程中信息不對稱，也是造成國家稅收流失的一個突出原因

首先，征稅人和納稅人之間的信息不對稱。納稅人受利益驅使，一般不會將自己真實的經營信息向稅務機關和盤托出，而稅務機關要面對成千上萬稅源分散、收入渠道多種多樣的納稅人，以及受人員數量、素質、稽查手段等限制，無法掌握納稅人所有真實的經濟情況。只能部分掌握納稅人的信息，而出現了信息不對稱。其次，征稅人與其管理機關之間的信息不對稱。稅務人員如沒有足夠的激勵和約束機制，就可能不積極主動地去及時收集納稅信息，嚴格依率計征和稽查處罰，甚至有可能與納稅人一起作假，利用手中的權力謀取私利，導致稅收流失，而其管理機關往往難以及時發覺。最后，上下級稅務機關之間也存在著信息不對稱。目前中國上下級稅務機關之間的稅收任務管理主要是上級機關下達指令性稅收收入計劃，但由于上級稅務機關不能了解地方經濟的完全信息和下級稅務機關征稅的努力程度，因而無法確定一個適當的計劃征稅額和對下級機關進行獎懲，下級稅務機關在稅收征收時就有可能為謀取地方或部門利益而有稅不收，從而導致稅收流失。

（八）地下經濟的普遍存在，導致稅收流失嚴重

地下經濟是世界各國共有的現象，在法制相當健全的發達國家，地下經濟規模也通常占GDP的10%左右。中國是發展中國家，法制尚不健全，地下經濟活動的規模更大。梁朋先生2000年運用現金比率法和收支差異法對中國1985-1998年的地下經濟和因地下經濟導致的稅收流失規模進行估測，認為地下經濟規模占GDP比重1992年高達21.48%，因地下經濟導致的稅收流失規模從1985年的178.14億元上升到1997年的675.25億元。

（九）電子商務引發的稅收大量流失

進入二十世紀九十年代以來，以計算機網絡為核心的信息技術迅猛發展，網上貿易逐漸成為人們進行商業活動的新模式。由于網上貿易的商品交易方式、勞務提供方式、支付方式等都與傳統的差異很大，如何對其征稅，已成為一個棘手的問題。

五、治理我國稅收流失的對策 

（一）加強稅法宣傳，樹立公民正確的稅收理念

1.樹立公民正確的稅收理念，是治理稅收流失的基本前提。應充分利用電視、廣播、報刊、宣傳海報、網絡等媒介，向社會傳播正確的稅收理念，使公民在潛移默化中逐漸接受并形成一種自然而然的觀念。

2.除了通過媒體，各級稅務機關還可以開展各種免費稅務咨詢方式，如電話咨詢、傳真服務、網頁查詢等；也可以在辦稅大廳甚至在一些公共場所如大型商場、車站放置一些免費的稅收宣傳資料，將新出臺的各種政策法規及時地傳遞到納稅人手中。其次，稅收宣傳要有針對性，注重宣傳實效

3.稅收宣傳是一項長期的工作，具有持久性，應持續、穩定、系統地開展下去，而不能僅局限于一年一度的稅收宣傳月。稅收宣傳要達到“為稅收工作創造良好環境”的實效，而不是搞華而不實的“花架子”，只有取得了實實在在的效果，稅收宣傳才有意義。

（二）健全法制，全面推進依法治稅

1.強稅收立法，健全稅收法律體系。基本思想是：建立以稅收基本法為母法，稅收實體法、稅收程序法相應配套的稅收法律體系。（1）建立健全《稅收基本法》統領下的各單行法律、法規，其相互之間的法律級次、隸屬關系應當理順，形成科學的體系。（2）在我國現行的各種稅收實體法中，除《外商投資企業和外國企業所得稅法》、《個人所得稅法》外，其余稅收法規都未經人大立法，而是國務院以暫行條例的形式頒布。雖然這些法規具有與法律同等的效力，但從實際情況看，這種有稅無法的狀況在一定程度上降低了稅收的強制性。（3）我國目前的程序法——《中華人民共和國稅收征收管理法》，是2001年重新修訂的，其充分考慮了稅收對經濟發展和社會進步的影響，將促進經濟發展和社會進步作為一個立法宗旨。但經過稅務部門的實踐發現依然存在很多不足，仍需要進行不斷的改進和完善，尤其是在稅收執法的規定上可操作性不強，執法隨意性較大，執法困難的現象仍將普遍存在。

2.范稅收執法，進一步推進依法治稅。（1）嚴格執行各項稅收法律法規和政策，進一步制定和完善配套管理辦法，正確處理規范執法與組織收入、規范執法與優化服務、規范執法與支持發展的關系，嚴格、公正、文明執法，營造良好的稅收環境。（2）大力推進稅收執法責任制度，強化稅收執法權的監督制度，進一步健全執法過錯責任追究制度，推進依法治稅。（3）整頓和規范稅收秩序，既不能認為調節收入進度、違規批準緩稅，也不能寅吃卯糧收過頭稅；同時依法加大對涉稅違法案件的處罰力度，杜絕以補代罰、以罰代刑。

3.全稅收法制保障體系。應建立稅務警察，加大偵查力度，制止和打擊稅收犯罪活動，強化稅務執法剛性，維護稅收秩序，同時成立稅務法庭，提高稅務司法水平，使稅務糾紛和稅務犯罪案件按照法律規定的程序進行處理和審判。

（三）強化征管，建立現代的稅收征管體系

1.建立規范有效的納稅申報制度。（1）完善稅務登記制度，提高稅務登記證的法律地位，拓寬其作用范圍。在法人認定環節上先簽發稅務登記證，然后再憑此辦理工商登記證、開設銀行賬戶。仿效美國、意大利等國，實行以法人身份證號碼為唯一的納稅人登記編碼，納稅人的一切與取得收入有關的活動都離不開這一編碼，從而從根本上控制納稅人的行為和活動。（2）在進行納稅申報時，可借鑒韓、日的經驗，實行有分別的納稅申報，對納稅信用良好、會計制度健全的企業或個人使用區別于其他納稅人的納稅申報表，并給予適當的稅收優惠，以此對納稅人形成一種激勵，同時也對企業會計制度的健全起到一種推動作用。

2.規范稅源監控，加強稅源管理。（1）稅源監控要與社會經濟結構和稅制結構相適應。應根據不同的社會經濟結構、不同的稅源形態和特點來制定監控方法，因地制宜地進行，而不可來“一刀切”；同時又要結合稅制結構，重視稅源的源頭監控和過程監控，有效控制稅源的方向和真實性。（2）稅源監控要充分借助現代科技手段，實現征管方式的現代化、信息化，廣泛推廣稅控裝置，充分發揮金稅工程的優勢，以最大限度地減少稅收流失。（3）稅源監控要充分借助社會力量，加強與工商、海關、金融、公檢法等部門的密切配合；同時應建立稅收違法案件舉報獎勵制度，調動廣大人民群眾協稅護稅的積極性，嚴堵稅收跑、冒、滴、漏，嚴打各類社會違法犯罪活動，有效實行稅源監控。（4）嚴格監視網上貿易，加強電子商務征稅管理，網上貿易的迅速發展對傳統的稅收征管提出了嚴峻的挑戰，從目前情況看，網上貿易只是呈現雛形，應加緊采取措施和對策管理。一是采取備案制度，要求所有上網單位將與上網有關的資料報當地稅務機關，由稅務機關根據網絡經營者的咨詢狀況，核發數字式身份證明，以便稅務機關確定交易雙方的身份及交易的性質。二是拓寬稅務與銀行聯網的空間，稅務部門應與銀行合作設置電子關卡，對企業的資金流動進行監控，從而大大限制了偷、逃稅行為的發生。三是在網上建立電子銀行，要求從事電子商務的企業和個人在電子銀行里開戶，在網絡上完成異地結算、托收、轉賬等金融業務，在網絡上完成繳稅業務，實現電子支付。

3.改進征管辦法，推進征管電子化。（1）稅務機關應改變以“人海戰術”為主的征管辦法，強調專業化分工，按登記、征收、檢查三大系列設置稅務機構，并采用計算機對征管全過程進行監控。（2）加快電子化征管建設，建立稅收征管局域網、發展廣域網。在建立健全計算機網絡基礎上，加快稅收征管現代化進程，推行電子報稅及稅收征收無紙化，充分發揮計算機在稅務工作個環節的作用；同時通過與海關、工商、金融、企業等部門的計算機聯網，加強信息交流，防止偷、逃、騙稅，降低稅收征管成本，提高征管能力。

4.加強稅務稽查體系建設。（1）采取異地交叉稽查模式，減少地方政府干預。稅務部門可采取集中人力、分組跨地區交叉稽查，有利于避免地方政府干預，使大案要案的集中、專項查處和稽查質量得以提高，便于各地交流稽查經驗、驗證稽查業務水平，提高稽查干部的業務素質，統一執法尺度，提高執法水平。（2）必須充分利用先進的科學技術尤其是網絡技術，以實現信息資源共享，盡快形成一個以“金稅工程”網絡技術為基礎、高效、迅速的信息和管理網絡，將人工稽查與計算機網絡相結合，提高稽查質量。

5.加大懲罰力度，提高稅法的威懾力。加重對各類違犯稅法行為的懲罰是治理稅收流失廣為各國所采用的一種做法。如美國對查出的偷稅不但要收回偷稅款及利息，而且還要加以75%的罰款，嚴重的要查封財產并判刑5年。加重處罰并意味著隨意處罰，必須以法律為依據。（1）必須通過立法對《稅收征管法》中的處罰條例進行修改，如《稅收征管法》第六十三條、第六十四條、第六十五條等中規定的“并處不繳或少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款”，這樣處罰給稅務干部行使權力的隨意空間很大。（2）要求稅務機關要嚴格執法，堅決杜絕人情稅現象，也要杜絕濫用處罰現象的發生。（3）應發布稅務違法案件公告，通過各種媒體對違法案件進行曝光，以形成對稅務違法犯罪活動的強大威懾力量。

6.密切部門配合，實行社會綜合治稅。當前稅收已經和國民經濟各個部門有了千絲萬縷的聯系，已經滲透到生產經營和個人生活的各個方面，所以說要加強稅收工作，把稅源控制好，單靠稅務局自身是不行的。因此，請政府出面協調稅務、工商、審計、財政、公安、銀行、外貿、計委、廣電等部門的關系，明確規定各部門必須配合稅務部門開展工作，構建覆蓋全局的稅收征管工作，依靠社會綜合治稅。

7.實現稅收征管各環節的協調統一。稅收征管是一項綜合性的工作，稅務登記、納稅申報、稅源監控、稅款征收、稅務稽查、稅收處罰等都是稅收征管這一有機整體的重要組成部分，它們之間存在著直接或間接的聯系。只有各個鏈條之間相互聯系、相互制約，才能使整個稅收征管體系保持相對高效的運轉狀態。因此，在完善稅收征管體系過程中，稅收征管的各個環節應當同步協調進行。在完善某個環節的同時，應考慮到其他環節的實際情況，全面兼顧，整體推進，避免不同環節之間出現“撞車”，保證稅收征管的質量，減少稅收流失。

（四）嚴格執法

1.國家應出臺單獨的稅收基本法，將稅收管理的基本內容以法律形式固定下來，保證國家稅收不受侵犯。

2.可效仿國外的普遍做法，建立專門的稅務警察和稅務法庭，加大打擊稅收犯罪活動的力度，以提高對涉稅犯罪行為的查處率，從而形成強大的威懾力量，維護稅收秩序。

3.健全稅務監督機制，有效防范和抑制稅收流失。稅務監督應包括內部監督、行政監督、法律監督、群眾監督、輿論監督等在內的全方位、全社會監督。當前，稅務監督機制基本上是稅務機關內部實施的，沒有發揮其應有的監督作用。因此，健全稅務監督機制重要的是將稅務監督的外部監督建立健全，如群眾監督、輿論監督等，充分發揮外部監督的作用，為治理稅收流失做出應有的作用。

（五）完善稅制，優化稅收制度結構

完善和規范增值稅，擴大其征收范圍，全面監控增值稅專用發票，逐步擴大其防偽稅控系統的應用范圍；擴大消費稅的征稅范圍，將一些高檔滋補、保健藥品和一些奢侈性的高檔消費行為如高爾夫球、游藝項目等列入消費稅稅目，調整消費稅的稅負結構，調高白酒、啤酒和含鉛汽油的稅率，適當降低非奢侈消費品如摩托車、小汽車、化妝品的稅率，提高消費稅總體收入水平，增強其調節功能，為增值稅轉型提供稅收收入方面的支持；完善個人所得稅制，調整個人所得稅稅率，對工薪所得適當降低稅率，對勞動報酬等隱蔽性較強的附加性收入提高稅率，加強對高收入行業和高收入者的控管，強化收入申報管理，消除個人收入來源隱性化的做法；完善稅收優惠，壓縮目前太多太濫的稅收優惠減免，改變目前根據納稅人經濟成分、性質、組織結構不同而給予不同的稅收優惠減免的做法，全面實行國民待遇原則，創造一個公平的市場競爭環境；統一內外資企業所得稅，將目前實行的內、外資兩種企業所得稅合并改革為法人所得稅或公司所得稅，統一稅率，統一稅基及計算標準，統一稅收優惠，公平稅負；改革個人所得稅，實行綜合和分類相結合的個人所得稅制，適當提高扣除標準，應考慮住房、養老保險、教育和贍養人口費用的扣除，并適當照顧弱勢群體，建立個人收入應稅申報制度；改革農業稅，全面取消農業特產稅，適時開征社會保障稅、遺產與贈與稅、物業稅，適當降低流轉稅與所得稅的稅率檔次，簡化稅制結構，等等。

總之，稅收流失的治理是一項涉及到全方面、需要從一點一滴做起的龐大、系統的工程，任重道遠，各級領導和稅務部門應積極地去發現、解決問題，逐步改善中國稅收流失嚴重的狀況，開創中國稅收工作的新紀元。

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