論增值稅改革(二)

(四)稅收減免尚待規范

國家稅務主管部門根據國家宏觀經濟調控需要，適時對增值稅稅收減免進行調整。目前增值稅減免主要有直接的稅基式減免(小規模納稅人起征點的規定)，也有先征后返，先征后退。加上目前地方政府出于GDP考核需要，對招商引資的違規承諾，也帶來了稅收的實質性減免問題，從而造成減免的不規范。

(五)稅收征管手段滯后，導致增值稅稅基減少

為確保增值稅征管鏈條的完整性，自1994年以來，我國政府對增值稅征收管理采取了以增值稅專用發票為主的進項稅額審查抵扣制度，并于1997-2003年間對增值稅一般納稅人手工開具的增值稅專用發票全部改換為防偽稅控系統開票，并開通了全國的防偽稅控系統，通過網絡比對增值稅專用發票存根聯、抵扣聯的辦法，基本遏制了日益泛濫的增值稅專用發票假開、虛開的問題，一定程度上確保了增值稅稅基存量的安全。隨著科學技術和信息化手段的進一步發展。目前增值稅征管過程中仍面臨兩在主要難題，一是由于對存在允許增值稅一般納稅人購進的非增值稅貨物或應稅勞務，免稅貨物或應稅勞務抵扣增值稅進項稅額的情況，加上現有征管手段相對滯后，無法確保這部分進項的準確性。目前，除增值稅專用發票載明的進項稅額外，對增值稅一般納稅人購進免稅農產品按照買價和13%的扣除率專題片抵扣進項稅額；生產企業增值稅一般納稅人購進廢舊物資，可根據廢舊物資銷售發票的金額，按10%計算抵扣進項稅額；納稅人取得的運費發票，按10%的扣除率計算進項稅額予以扣除。對上述允許按照一定比例扣除率計算扣稅折項目，最難以控制的是對納稅人收購農產品自行開具的農產品收購發票難以實現有效監管，從而導致抵扣額度失真、偏大，導致增值稅稅基縮小。二是隨著電子商務的興起，以及交易方式的多元化，目前稅務部門對納稅人的電子交易部門缺少有效監督，也導致了增值稅稅基減小。

四、增值稅改革的措施

(一)推進增值稅轉型

鑒于目前我國增值稅屬“生產型”增值稅 (東北試點除外)，造成多數企業購進固定資產所含增值稅稅款無法抵扣的實際情況，有必要進一步加快增值稅轉型步伐，不僅要在東北地區的部分行業實施“消費稅”增值稅，更要在全國范圍內進一步推進增值稅由“生產型”向“消費稅”的轉變。根據東北增值稅轉型經驗，國家稅務總局原測算以稅收收入影響程度大幅度降低。且自1998年以來的稅收增長幅度一直高于GDP增長幅度，2006年全國稅收收入達到37636億元，占GDP比重達到18.2%。在財力允許的前提下，筆者認為目前是作為增值稅全面轉型的較好時機，不僅是對部分地區特定待業的增值稅轉型，而應該是對所有增值稅一般納稅人的均應從生產型增值稅轉向消費型增值稅，實現名符其實的增值額的課稅。

(二)擴大增值稅適用范圍

1、在增值稅稅基設計上的國際經驗借鑒

盡管受各國經濟發展程度、稅收征管水平、納稅意識等因素影響，國際上實行增值稅的國家其稅基寬窄不一。但從目前情況看，多數包括建筑安裝、交通運輸及服務業，有的國家有選擇性地選擇對服務業征稅，歐盟國家甚至還包括農林牧業，其稅基包括了整個商品生產、流通及服務業。避免增值稅鏈條中斷，有利于憑票扣稅制的實施，在消除重復征稅方面具有徹底性。國際經驗證明，在設計稅基時應遵循以下原則：一是稅基設計不能對市場公平競爭產生扭曲，不能對增值稅制內控機制造成破壞。二是稅基盡可能寬，免稅項目盡可能少。三是與商品生產、經營直接相關的服務業均應包括在內。四是對混合銷售行為課稅，國際經驗做法是適用不同增值稅稅率，而非適用不同稅種。

2、擴大稅基的方案

借鑒國際經驗，結合我國實際，筆者認為改革方案總體設計是：將目前征收營業稅的建筑安裝業、交通運輸業、服務業中的轉讓無形資產、銷售不動產、融資租賃、金融保險、郵電通訊、代理、倉儲、廣告等納入增值稅征稅范圍。但應分步進行：首先，將與生產經營活動最直接相關的行業，主要包括建筑安裝業、交通運輸業、轉讓無形資產、銷售不動產、融資租賃等納入增值稅稅基，以延伸增值稅鏈條，增強內控機制的嚴密性。對于將前兩項由征營業稅改征增值稅，理由是：這兩類勞務的提供與貨物交易聯系十分密切，同增值稅抵扣鏈條的完整性關聯度高，將它們納入增值稅稅基，從公平與效率的角度分析，將有助于增值稅抵扣鏈條的完整與統一，解決因稅負不公所帶來的市場效率損失的問題。同時，國際上大多數實行增值稅的國家稅基均包括這兩個項目，擴大稅基將有利于我國稅制與國際接軌。再者，從財政和征管的角度看，這個改革僅是財政收入在增值稅和營業稅兩者之間的轉換，技術難度較低，可操作性強，可解決這兩個稅種交叉運作而產生的增值稅稅基被侵蝕的問題，以及解決當前營業稅運輸發票進入增值稅抵扣鏈條，造成征收不同稅種、不同稅率的扭曲操作問題。對于將融資租賃也納入增值稅稅基，理由是：首先，融資租賃隨著市場經濟的發展，逐步成為固定資產購置的重要方式，尤其是我國加入WTO后，采用此方式將更普遍，這是消費型增值稅制必然涉及和解決的一個問題。其次，把與生產經營活動較密切關聯的勞務，包括郵電通訊業、金融保險業、代理業、廣告業、倉儲業等也納入增值稅稅基。

當然，擴大增值稅稅基必然縮小了營業稅稅基，會有一定的風險，主要是地方財政收入減少以及給稅收征管帶來一定的沖擊。應對之策需考慮開征新稅種，以及抓緊清理亂收費現象，清費立稅，增加地方性財政收入。在稅收征管上，由于建筑安裝業、交通運輸業具有經營方式多樣化，流動性強、稅源較難控制的特點，而增值稅又是對征管要求較高的稅種，因此，必須設置一套既符合增值稅內控機制要求，又簡易、規范的征管制度，來確保增值稅正常運作，保證擴大稅基所帶來的經濟和社會效應。

(三)適當調整增值稅制度，即適當調低增值稅稅率，規范增值稅減免管理

根據“簡稅制，寬稅基，低稅率，嚴征管”的稅收征管改革總體思路，借鑒其他國家經驗，筆者認為可根據以下思路調整增值稅稅率政策。

1、降低小規模納稅人征收率。根據一般納稅人調查，1999年工業和商業企業進銷差分別為18％、11％，稅負水平應在3.4%和1.7％左右，因此，工業小規模納稅人征收率應調整在4％，商業小規模納稅人征收率應調整在2％。

2、實行消費型增值稅應提高基本稅率。經測算，將改型后的增值稅稅率提高到21％，可以基本彌補財政短缺。從國際比較看，實行消費型增值稅的國家，其基本稅率均在20－25％之間，我國實行21％的稅率并不算高，是可行的。從國內企業稅負的角度上看，轉型后21％的稅負水平實際上是下降的。

在調整增值稅稅率的同時，需要進一步規范增值稅稅收減免，以確保增值稅稅基存量與增量的完整。對我國增值稅優惠政策的改革與完善，必須按照國際稅制改革的方向，遵循WTO相關規則，全面清理不符合增值稅中性和統一原則的優惠政策。如取消以列舉名稱給予企業、產品、行業、地區等的減免優惠，對屬于國家扶持的產業和項目，減免政策因盡量設置在消費環節，且減免數量和范圍必須盡量縮小。停止使用不規范的減免優惠方式，如由稅務機關給予的直接減免和即征即退。規定享受減免稅企業不能開具增值稅專用發票及進行進項抵扣。借鑒國際慣例允許企業對放棄減免優惠具有選擇權。

(四)提高稅收征管能力

1、盡快建立全國的企業信用體系。按照國際慣例由國家設立的專門評級機構，定期對企業信用進行綜合評定和公布，既為交易雙方彼此了解對方的誠信度提供參考，提高企業識別防范能力，也為稅務機關增值稅發票管理提供相關的企業信息。

2、完善和推廣審核評稅制度。加強申報環節的管理是稅務機關及時掌握納稅人動態資料的重要環節。從目前我國情況看，由于申報環節把關不嚴，導致納稅人申報資料數據失實和邏輯混亂問題較多，嚴重影響了稅款及時足額入庫和稅務稽查工作的開展。因此，審核評稅的應用將有助于加強申報環節的管理。

3、轉變增值稅專用發票管理模式，加強對企業會計賬證的管理。國家對專用發票管理工作不是不重視，管理規定不是不嚴格，問題的癥結在于“票賬分離，單純管票”。以“發票法”計算增值稅主要是依據納稅人在某一時期內，銷貨發票上注明的銷項稅金與進貨發票上的進項稅金之差來求得增值稅額，表面上稅金計算與賬冊管理似乎關系不大，因而稅務機關往往忽略了對賬冊的管理。其實，無論從理論上還是從實踐上，增值稅稅收控管必須建立在會計賬簿核算的基礎上，我國其他稅種控管的實踐證明了這一點，最先實行增值稅的西歐國家的經驗證明了這一點。因此，必須將單純的“以票管稅”模式轉變為“賬票結合，管賬為主”的管理模式，管賬是基礎，管票是關鍵，從而達到降低專用發票含金量的作用。

4、加強對企業會計賬簿核算的管理，完善增值稅會計核算制度。當前，全國開展整頓市場經濟秩序專項工作，目的就是要打擊各種弄虛作假行為，維護市場公平競爭環境。企業會計核算弄虛作假問題也必須列入整頓內容，為解決專用發票管理問題打好基礎，堵塞各種偷騙稅行為的發生。此外，完善增值稅會計核算，科學設置能正確反映進項、銷項以及應繳稅金變動情況的會計科目，改革會計制度與稅法不相一致的地方。

5、進一步修正、細化增值稅一般納稅人認定標準。過去在認定時一般側重于銷售額標準，因為它直觀，容易判定，而會計制度是否健全則一時難以下結論。筆者認為，兩個認定標準應并重，且重點應放在企業的建帳制度是否規范上，為“以票管稅，賬票結合”的管理模式轉變打下良好基礎。

 結論

改革與完善我國現行增值稅制，是一項非常復雜的系統工程，不可能在短時期內一蹴而就，各方面的改革，必須緊緊把握立足本國實際、借鑒先進經驗這條原則，穩步推進我國增值稅制向現代化發展。

參考文獻：

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7、稅法(I) 全國注冊稅務師執業資格考試教材編寫組編

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