淺論省級財政與地縣財政的關系(一)

一、我國地方財政管理體制的變遷3

二、我國現行的“省管市”、“市管縣”財政體制的弊端3

1.多了中間管理環節，增加了管理運行成本3

2.職能定位不清，市縣競爭加劇4

3.主動輻射有限，帶動作用不強4

4.容易擠占縣級資金，加重農民負擔4

5.“市管縣”體制缺乏法律依據5

三、實行“省直管縣”的財政體制乃大勢所趨5

1.有利于簡化管理層次，提高管理效率6

2.能擴大縣市經濟和財政權限，有利于促進縣域經濟的發展6

3.有利于緩解縣級財政困難，破解“三農”問題7

4.有利于加強財政管理，強化財政監督8

5.能充分發揮省級政府的協調能力，有利于實現各縣之間財政服務的均等化，促進轄區內經濟社會的協調發展8

四、發揮“省管縣”財政體制的優勢還需有配套措施8

1.完善轉移支付辦法，加大轉移支付力度8

2.加強預算外資金管理，統一財權，緩解各級財政困難問題8

3.做好與體制相配套的經濟管理權的下放工作9

4.還應加強省級政府的調控能力9

5.重構市與縣之間的利益關系9

6.簡化鄉鎮政府事權，取消鄉鎮政府課稅權，建立縣級政府對鄉鎮政府規范的轉移支付制度體系9

7.加快“金財工程”建設10

內 容 摘 要

1994年實行的“分稅制”基本理順了中央與省、自治區和直轄市之間的分配關系，但是省級財政與地縣財政的分配關系卻并未規范。大多數地方都按照“一級政府、一級財政”的原則，確定了省管市、市管縣的財政模式，但也有一些省份，如浙江省則延續了“省管縣”的財政模式。從黨的十六大提出“壯大縣域經濟”后，省級財政與地縣財政的關系，再次成為了財政改革關注的焦點。本文擬對這個問題，談些看法

淺論省級財政與地縣財政的關系

1994年我國開始實行分稅制財政管理體制，這次財政體制改革明確界定了中央和地方的事權與財權，初步形成了旨在充分調動中央和地方發展經濟、管理社會公共事物的積極性的權責體系。其后持續10多年的經濟高增長、財政收入高增長、社會事業加快發展充分說明了分稅制體制的優越性。 然而必須看到，實行分稅制體制之后，省以下四級政府之間財政體制如何確定始終是一個未能系統解決好的問題，進一步說，就是地方公共財政管理體制如何搭建成為一個遺留難題。步入21世紀，地方財政困難特別是縣鄉財政困難有加劇之勢，農村稅費改革初步完成后，基層財政運轉矛盾依舊凸現，城鎮化推進帶來了城市建設高負債，農村社會事業發展和基層政府推進經濟發展帶來了鄉村高負債，所有這些問題引起人們把視角移向地方財政管理，強烈呼吁重構地方公共財政管理體制。

一、我國地方財政管理體制的變遷

縱觀中國財政體制的變遷，新中國成立后，主要實行的是省管縣財政管理模式。1994年以后，隨著分稅制財政體制的確立，“地改市”的實行，除少數省份外，各地基本都按照“一級政府、一級財政”的原則，確定成了省管市、市管縣的財政管理模式。近年來，全國部分省份又從解決縣域財政困難出發，重新探索回歸“省管縣”體制。

二、我國現行的“省管市”、“市管縣”財政體制的弊端

應該說，市管縣體制是在從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中產生、發展的，有其歷史的必然性。因為改革開放伊始，農村發展亟需獲得城市在技術、智力、信啟、資金等方面的支持，農村對城市的依賴度比較高；同時城市的發展也離不開農村的支持，包括原料、勞動力的供應和農村市場的拓展。然而，隨著經濟社會的發展，市管縣體制逐漸暴露出它的弊端，主要表現在以下幾方面：

多了中間管理環節，增加了管理運行成本。

因我國的行政運行體制中，多了一個地級市的設置，而有一級政府的設置，相應就有一級權力機構、審判機關、檢察機關等各類機關、事業單位的對口設置，形成一支龐大的“吃皇糧大軍”，運行成本巨大。以一個中等地級市的市級為例，一般地廳級干部20 人，縣處級干部200人，科級干部1000人，財政供養的公務員和事業單位人員一般在1萬人以上，每年光工資就要財政支出2億左右，再加上后勤、辦公經費等，一年一個市本級的財政支出要在5億左右，而全國共有260多個地級市，匡算下來，每年全國單地級市本級的財政支出就要在1300億以上。同時，因為省和縣之間多了一級行政機構，也產生辦事效率低下、人浮于世、互相推諉、互相扯皮等諸多弊端。福建省晉江市是隸屬于泉州市的縣級市，有材料報道，2005底晉江市有進出口業務的企業700多家，辦“自動進口許可證”要先由晉江市審核后，拿到泉州市外經部門審核蓋章，再到省里辦理。泉州市不知情，不驗貨、只是蓋個章，還得在“研究”中跑幾趟，企業辦手續耽誤了大量時間。更讓晉江市有關人員不理解的是，貸款辦手續三番五次的跑泉州，沒有兩個月時間根本辦不下來，大大降低了工作效率。

職能定位不清，市縣競爭加劇。

地級市職責不明。省級政府基本以宏觀管理為主，多制定政策，縣級政府以微觀管理為主，多執行政策。地級市既不是宏觀也不是微觀，職能就是兩頭各拉一點，即從省里下放一點，從縣里上收一點。縣級政府長期以來一直是擁有較高自治能力的組織，而地級市這一層次管理一旦由虛到實，便使不少縣級政府的權限上收，影響和干擾了縣級政府發揮其自治權能。由于市縣財政體制的相對獨立，市縣成了兩個相對獨立的發展主體，在市場經濟背景下，市縣在經濟發展中必然是競爭多于合作。其結果往往是縣（縣級市）被統得過死，缺乏應有活力。

主動輻射有限，帶動作用不強。

由于“市管縣”體制有著明顯傾向性，它主要是為市服務的，因此，地級市往往對縣域發展，虛的指導多，實的投入少，其主要精力放在市區、郊區和開發區，對轄縣的縣城建設、開發區建設和招商引資等，并不十分關切，甚至不介入、不投入。同時“市管縣”體制也逐漸演變成了城市中心主義，城市的輻射作用并沒有惠及周邊農村。所以“市管縣”體制就無法真正發揮城市的中心作用。

容易擠占縣級資金，加重農民負擔。