淺論省級(jí)財(cái)政與地縣財(cái)政的關(guān)系(二)

“市管縣”體制缺乏法律依據(jù)。

我國《憲法》第三十條規(guī)定我國地方行政區(qū)域劃分為省（自治區(qū)、直轄市）--縣（市）--鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）3級(jí)。《憲法》只對(duì)直轄市和較大的市管轄縣有所規(guī)定，因而一般地級(jí)市管縣，法律依據(jù)不足。目前，大量“市長”領(lǐng)導(dǎo)下的所謂“市民”仍在從事著農(nóng)業(yè)活動(dòng)，這與既有的城市概念、功能不符，往往造成城市比較研究中的混亂。

三、實(shí)行“省直管縣”的財(cái)政體制乃大勢(shì)所趨

黨的十六屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出：推進(jìn)財(cái)政稅收體制改革。合理界定各級(jí)政府的事權(quán)，調(diào)整和規(guī)范中央與地方、地方各級(jí)政府間的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加快公共財(cái)政體系建設(shè)。完善中央和省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制。中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶在去年的全國農(nóng)村綜合改革工作會(huì)議上也強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政管理體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)。努力改善縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。

從近幾年來湖北、湖南、遼寧、吉林、江西、安徽等一些省紛紛試行由市管縣改為省直管縣，并取得巨大成功的經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)行“省管縣”的財(cái)政體制已是大勢(shì)所趨。當(dāng)前，我國城市化已進(jìn)入加速發(fā)展階段，城市化已發(fā)展到相當(dāng)高的水平。經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)和地域結(jié)構(gòu)正在發(fā)生著重大而深刻的變化。推進(jìn)省域內(nèi)行政、財(cái)政體制的改革和創(chuàng)新，實(shí)行“省管縣”的財(cái)政管理體制改革，不僅能減少環(huán)節(jié)，簡化手續(xù)，加快速度，提高效率。這樣做的最大好處無疑是能減少中間環(huán)節(jié)的盤剝和截流，不僅可以避免市對(duì)縣的財(cái)政截留，而且體現(xiàn)了強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)與留利農(nóng)村的優(yōu)良觀念，同時(shí)，“省管縣”的財(cái)政制度，還能保證縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金，對(duì)遏制因縣受到市的盤剝，而把手伸向鄉(xiāng)村，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象有釜底抽薪的作用。這對(duì)于促進(jìn)縣和縣以下經(jīng)濟(jì)的繁榮，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程是非常有利的。

有利于簡化管理層次，提高管理效率。

構(gòu)筑省以下以省、市(縣)兩級(jí)財(cái)政管理為主的模式，是更為直接高效的財(cái)政管理模式。能加快財(cái)政資金調(diào)度進(jìn)度，保證資金調(diào)度數(shù)量的足額到位，能改變以前財(cái)政資金(包括轉(zhuǎn)移支付資金、專項(xiàng)補(bǔ)助等)調(diào)度的“省——市——縣”模式，資金撥付直接通過“省——縣”模式，不僅能減少資金流轉(zhuǎn)的層級(jí)，使得資金在途時(shí)間大大縮短，而且數(shù)量上也能夠足額滿足縣級(jí)財(cái)政的用款需求，能保證工資的及時(shí)發(fā)放，調(diào)動(dòng)縣級(jí)工作人員的積極性。

能擴(kuò)大縣市經(jīng)濟(jì)和財(cái)政權(quán)限，有利于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

實(shí)施“省管縣”財(cái)政體制實(shí)際上是一次對(duì)縣級(jí)財(cái)政的全面的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政放權(quán)擴(kuò)權(quán)的制度創(chuàng)新。以湖北為例，2004年4月21日，湖北省人民政府決定：從2004年起改革原來“省管市”、“市管縣”的財(cái)政管理體制，在全省實(shí)行“省管縣”財(cái)政管理體制。在省級(jí)財(cái)政并不寬裕的情況下，湖北省委、省政府提出“財(cái)力下移、困難上移”。加大了省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付和支農(nóng)支出，縣新增企業(yè)所得稅等地方留成部分全部返還，強(qiáng)有力地支持了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，各縣從簡化行政審批，放寬市場準(zhǔn)入條件、提高服務(wù)水平入手，堅(jiān)持把建設(shè)有競爭力和成長性良好的發(fā)展環(huán)境作為基礎(chǔ)性工作來抓，大力招商引資，著力培育市場經(jīng)濟(jì)主體。2004年，湖北省財(cái)政直接向縣各類轉(zhuǎn)移支付達(dá)56億多元，2005年又新增10億元。3年來省直32個(gè)部門都制訂了促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體措施，讓省委決策更加細(xì)化。省財(cái)政實(shí)施激勵(lì)性財(cái)政政策，“放水養(yǎng)魚”：2004年至2006年，湖北省內(nèi)各縣新增企業(yè)所得稅等地方留成部分全部返還。僅此一項(xiàng)，2005的全省縣域獲得2億多元的“真金白銀”。同時(shí)，他們還從改善縣域經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境入手，緩解中小企業(yè)融資準(zhǔn)。2004年，省財(cái)政出資1億元，支持20個(gè)縣市成立了95家信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，注冊(cè)資本14億元，當(dāng)年為中小企業(yè)擔(dān)保貸款50 多億元、破解了縣域中小企業(yè)融資難題。湖北大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。2005年全省縣域GDP達(dá)到3390.6億元，五年平均增長9.1%。有6個(gè)縣（市、區(qū)）GDP過100億元，過50億元的由2000年的1個(gè)增加到2005年的24個(gè)，全省縣均GDP由“十五”期初的34.22億元增加到44.61億元，超過全國平均水平。全地域財(cái)政收入過3億元的縣（市）由2000年4個(gè)增加到31個(gè)，一般預(yù)算收入過2億元的縣（市）由2003年7個(gè)增加到11個(gè)，一些縣全地域財(cái)政收入每年凈增1億左右。農(nóng)民收入扭轉(zhuǎn)了“九五”時(shí)期及“十五”初期低速徘徊的格局，2005年全省農(nóng)民人均純收入3099元，比2000年增加830元，其中2004年以來增加533元，占新增額的64.2%，2005年全省農(nóng)民人純收入超過3000元以上的縣（市、區(qū)）達(dá)39個(gè)。據(jù)相關(guān)資料測算，在3099元收入水平中，工資性收入占30.4%，比上年提高了4.3個(gè)百分點(diǎn)。從發(fā)展態(tài)勢(shì)看，縣域經(jīng)濟(jì)速度也有所加快，2004—2005年與前三年相比，GDP增長快2.9個(gè)百分點(diǎn)，投資增長快13.7個(gè)百分點(diǎn)，地方財(cái)政收入快1.6個(gè)百分點(diǎn)。并且縣域工業(yè)滲透力、擴(kuò)張力也逐步增強(qiáng)。2005年，全省縣域規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)4465家，比2004年增加501家，占全省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)的67%。完成銷售收入1873.2億元，同比增長28.6%，占全省工業(yè)31.3%，比上年提高2.8個(gè)百分點(diǎn)；實(shí)現(xiàn)利潤81.38億元，比上年增長22.8%，占全省工業(yè)的24.2%，比上年提高0.5個(gè)百分點(diǎn)。縣域工商稅收占地方財(cái)政收入的比重由2004年43.8%上升到51.3%。在“省管縣”體制下，一批實(shí)力強(qiáng)、發(fā)展勢(shì)頭好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮目h領(lǐng)跑作用日趨明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，前20強(qiáng)縣2005年GDP達(dá)1536.4億元，占全省縣域總量的45%，其縣均GDP為76.82億元；高出全省縣域平均72.2%；地方財(cái)政收入40.85億元，占全省縣域總量的42.6%，縣均地方財(cái)政收入2.04億元，高出全省縣域平均62%。29個(gè)貧困縣（市）也改變了低速不前的疲態(tài)，發(fā)展有所提速，具體表現(xiàn)為投資力度加大，2004—2005年投資年均增長23.4%，比前三年快10.7個(gè)百分點(diǎn)。可以看到，“省管縣”，作為一個(gè)有效的制度框架，其推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)向內(nèi)尋求發(fā)展動(dòng)力，促成了內(nèi)生性民營經(jīng)濟(jì)的生長和繁榮，也能強(qiáng)有力的帶動(dòng)縣和縣以下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

有利于緩解縣級(jí)財(cái)政困難，破解“三農(nóng)”問題。

省管縣后縣級(jí)財(cái)政留成比例增加，可使縣集中財(cái)力發(fā)展各種事業(yè)。且省管縣后，省財(cái)政按財(cái)政體制直接結(jié)算到縣市，既避免了市級(jí)集中縣財(cái)力的“市刮縣”問題，又可使縣級(jí)財(cái)政困難直接反饋到省財(cái)政，使省財(cái)政及時(shí)解決縣財(cái)政的困難。如吉林省為了激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)活力，省政府提出，要建立支持、激勵(lì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，要求在財(cái)政預(yù)算、決算、轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度等方面，由省級(jí)財(cái)政直接到縣市，減少中間環(huán)節(jié)；適當(dāng)調(diào)整分配關(guān)系，增加縣級(jí)稅收分成比例，隨著省級(jí)財(cái)力的增強(qiáng)，逐年增加對(duì)縣市財(cái)政的投放，力爭每年增加１個(gè)百分點(diǎn)；實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，省對(duì)縣市的專項(xiàng)撥款與縣市的工作績效掛鉤。吉林省財(cái)政廳法規(guī)處副處長李小青說，省管縣財(cái)政體制體現(xiàn)出“留利于縣、留利于民”的思想，這對(duì)于縣域增強(qiáng)財(cái)力，緩解縣級(jí)財(cái)政困難，有效破解“三農(nóng)”等問題都具有深遠(yuǎn)的意義。

有利于加強(qiáng)財(cái)政管理，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督。

實(shí)行“省管縣”財(cái)政管理模式，省級(jí)財(cái)政根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)一規(guī)定的預(yù)算收支科目，明確各縣的收入入庫口徑，全省一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以真實(shí)反映各地可比的收入水平。無論財(cái)政供給人員的管理、政府性債務(wù)的管理還是賬戶、票據(jù)等的管理都能進(jìn)一步完善。

能充分發(fā)揮省級(jí)政府的協(xié)調(diào)能力，有利于實(shí)現(xiàn)各縣之間財(cái)政服務(wù)的均等化，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。 

四、發(fā)揮“省管縣”財(cái)政體制的優(yōu)勢(shì)還需有配套措施

實(shí)行“省管縣”財(cái)政管理模式， 出發(fā)點(diǎn)是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，提高效率，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，解決“三農(nóng)”問題。但并不必然地意味著縣域財(cái)政從此一片坦途。縣域財(cái)政要想從根本上擺脫困局，既要借助體制創(chuàng)新所形成的制度優(yōu)勢(shì)，也要做好體制外的配套安排和努力，否則，會(huì)使“省管縣”財(cái)政體制起不到應(yīng)有的效果。

完善轉(zhuǎn)移支付辦法，加大轉(zhuǎn)移支付力度，逐步緩解地方各級(jí)財(cái)政困難問題。

我國現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度在運(yùn)行中取得了一定的成效，但仍存在著不少缺陷：一是我國的五級(jí)政府層級(jí)致使“管理鏈”過長，容易形成所謂的“漏斗效應(yīng)”，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)常不能準(zhǔn)確到位；二是轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法客觀性、規(guī)范性不足，存在“討價(jià)還價(jià)”、“人情款”等問題，預(yù)算安排隨意性較大；三是省以下轉(zhuǎn)移支付制度基本上由各省自定，各地差異較大，不能與中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度接軌，而且都很不規(guī)范，主觀因素多，均衡效果差，有待進(jìn)一步完善。因此，實(shí)行省管縣財(cái)政體制改革，還應(yīng)同步解決轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷、完善轉(zhuǎn)移支付辦法，才能從根本上解決基層財(cái)政困難問題。

加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，統(tǒng)一財(cái)權(quán)，緩解各級(jí)財(cái)政困難問題。

我國預(yù)算外資金形成于建國初期，改革開放后，特別是市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來，政府職能和社會(huì)分配格局發(fā)生了巨大變化，預(yù)算外資金迅速增長，而對(duì)預(yù)算外資金認(rèn)識(shí)上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成大量預(yù)算外資金游離于政府控制之外，并一再膨脹，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)，分散削弱了各級(jí)政府的財(cái)力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。近年來隨著“收入兩條線”管理改革的實(shí)行，逐步縮小了資金規(guī)模，增加了政府宏觀調(diào)控能力，但仍缺乏具體有效的法規(guī)制度以及運(yùn)行機(jī)制的保障，財(cái)政管理尚未完全到位。因此，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理，仍是財(cái)政管理體制改革中亟待解決的問題。

在進(jìn)行“省管縣”體制改革的過程中，中央、省還應(yīng)出臺(tái)一些文件，以保證省級(jí)政府把一些必要的行政審批權(quán)限下放到縣級(jí)行政單位，使大量的具體事務(wù)由縣級(jí)行政單位解決，以減小省縣發(fā)生關(guān)系的工作量，這是目前縣級(jí)行政單位在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中需要盡快解決的問題。這樣可以使縣級(jí)行政單位功能完善，成為真正的一級(jí)權(quán)力主體，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理的主動(dòng)性、積極性也會(huì)大幅度提高。

還應(yīng)加強(qiáng)省級(jí)政府的調(diào)控能力。

實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制后，管理范圍和幅度的擴(kuò)大，對(duì)省級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。省級(jí)財(cái)政如何增強(qiáng)綜合調(diào)控能力，減少管理和調(diào)控盲區(qū)，在保護(hù)縣域發(fā)展積極性的同時(shí)，有效縮減縣域財(cái)政差距，將直接影響到縣域財(cái)政總體狀況和格局。

重構(gòu)市與縣之間的利益關(guān)系。

實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制，在有效避免了“市刮縣”弊端的同時(shí)，也降低了有條件的市對(duì)縣的財(cái)政扶持作用，市對(duì)縣的帶動(dòng)效應(yīng)無形中弱化了，這不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在“省管縣”的背景下，應(yīng)探索重構(gòu)新型的縣與市之間的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，有效地發(fā)揮好中心城市對(duì)縣在財(cái)政和經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展上的帶動(dòng)作用。

簡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府課稅權(quán)，建立縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體系。

目前，我國的政府級(jí)次共有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)，財(cái)政資金在這5級(jí)政府中循環(huán)，并在5級(jí)政府之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。1994年我國實(shí)行了分稅制財(cái)政體制，財(cái)政收入按照稅種劃分，分別由國稅或地方稅務(wù)局征管。從分稅制的基本原則看，各級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)具有自身當(dāng)家作主的稅種作為其主要的財(cái)政收入來源，以滿足各級(jí)政府履行其職能、平衡本級(jí)預(yù)算的需要。但目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，幾乎很少有可靠的稅收收入來源，財(cái)政自給能力特別差。事權(quán)與財(cái)力的極不匹配，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行步履艱難。因此，應(yīng)首先簡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)。將那些不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力承擔(dān)的事權(quán)，上調(diào)回相應(yīng)的上級(jí)政府。其次，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度代替課稅來確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔(dān)的事權(quán)與其財(cái)力相適應(yīng)。以轉(zhuǎn)移支付代替課稅的目的在于從制度設(shè)計(jì)上去防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以公共支出需要為借口伸手向農(nóng)民亂收費(fèi)。最后，應(yīng)根據(jù)已簡化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，以提高政府工作效率。

加快“金財(cái)工程”建設(shè)。

實(shí)行省管縣財(cái)政體制必然會(huì)帶來省級(jí)財(cái)政管理對(duì)象和管理內(nèi)容的增加，這就要求在財(cái)政工作中要提高管理效率、強(qiáng)化管理能力。“金財(cái)工程”作為公共財(cái)政改革的重要內(nèi)容，有助于促進(jìn)財(cái)政管理工作的信息化、現(xiàn)代化，有助于提高財(cái)政管理的效率和規(guī)范化程度。因此，應(yīng)該加快“金財(cái)工程”建設(shè)，這將為省管縣財(cái)政體制改革的順利推進(jìn)提供有力的技術(shù)支持和信息保障。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 王小平《省管縣財(cái)政的利弊分析》《經(jīng)濟(jì)研究參考》2004.7. 

[2] 秦鳳翔《完善省以下財(cái)政體制的思路與對(duì)策》《地方財(cái)政研究》2004.2. 

[3] 姜竹、邵冰《關(guān)于完善省以下財(cái)政體制問題的研究》《哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2005.1.

[4] 朱柏銘《關(guān)于省直管縣財(cái)政體制的思考》《中國財(cái)政》2006.6.

[5] 李光龍《省直管縣財(cái)政體制分析》《公共財(cái)政改革與中國和諧社會(huì)國際研討會(huì)論文》

[6] 傅光明《論省直管縣財(cái)政體制》《財(cái)政研究參考》2006.33.

[7] 王小龍《中國地方政府治理結(jié)構(gòu)改革:一種財(cái)政視角的分析》《新華文摘》2004.17