稅收流失的理論分析及對策(二)

2宏觀調控弱化的危害：近年來，我國宏觀經濟總量發生了根本性的變化，結構性的“相對過剩”代替了“短缺經濟”，有效需求不足正成為困擾當前經濟發展的首要問題。在亞洲金融危機的影響下，我國出口下滑，促進經濟發展的動力不可避免地由外轉向內。為此，中央開始奉行積極的財政政策，擴大內需，拉動消費。但是，稅收的大量流失無疑會嚴重影響稅收作為“經濟內在穩定器”的作用，削弱“相機抉擇”的稅收政策在宏觀調控上的力度和效果，進而延緩了經濟復蘇和增長的時間。

3、收入分配危害：一項調查顯示，目前國有企業創造的產值約占全國的30％，而繳納的稅收卻占全國的70％，而作為“三分天下有其一”的個體私營經濟為國家財政所做的貢獻與其經濟地位明顯不相符。盡管這里有稅制設計、稅收政策等因素的影響，但是在實際征管中，確實存在著對國有、集體經濟管理較嚴，而對個體私營經濟管理偏松的問題。這種狀況的延續和加劇，必然導致兩種經濟成分間收入差距的進一步拉大，特別是在國有企業面臨困境、下崗職工增加的情況下，不利于社會的穩定。

4、市場效應從微觀的角度看：稅收流失對于納稅人而言，更確切地說是國家向偷逃騙避稅的納稅人所支付的“財政補貼”。這種“財政補貼”的存在，使同類企業或同類產品的稅收成本不同，從而引起市場價格失真，錯誤引導社會資源配置，造成社會資源浪費。同時還會破壞優勝劣汰的市場競爭機制，迫使那些守法納稅的經營者要么轉而效仿，要么被擠出市場，這就是所謂“劣企驅逐良企”的稅收流失市場效應。近年來瘋狂的成品油走私對國內石化行業的嚴重沖擊就是最明顯的例證。走私分子通過偷逃關稅，把遠遠低于國內市場價格的成品油走私到國內出售，從而引發了國內成品油價格大幅下跌，造成國內石化行業全行業虧損，給經濟和稅收都帶來了巨大的損失。

因此，我們應該加大力度治理稅收流失現象，研究治理稅收流失的新思路，新方法；顯得尤為迫切和重要。

二、造成稅收流失的原因

造成稅收流失的原因是多方面的，它與稅收政策法規的制定，地方政府的干預，各部門的配合，稅務機關依法計征程度和納稅人對稅法認知程度以及違法成本高低有很大關系。

（一）政策因素：有的政策的出臺，考慮不夠全面，往往顧此失彼，給稅收流失造成了法定環境，比如內外資企業所得稅的出臺，給予外資企業以超國民等遇，兩者差距甚大，使得內資企業稅負偏重，因此，內資企業就想方設法，使自己披上“合法”外資企業的外衣，以降低稅負，享受稅收優惠政策，有的政策粗枝大葉，實際操作性不強，比如，下崗職工優惠政策中，有的條款在實際操作中，就不好掌握，這本是一個有利于下崗職工的好政策，但由于受利益驅使，以至于，出現優惠證高價出租或轉讓現象，本該享受優惠的未享受到，不該享受優的卻享受到了，再就是，同樣是下崗職工，一個為了維持生計開了一家小食店，該享受優惠政策，而另一個下崗職工，投資數百萬元開了一家高檔酒店，并且也按政策招收了規定人數的下崗職工，你說這家不該享受優政策嗎？

（二）地方政府因素：

為了促進當地經濟的發展，優化投資環境，大力招商引資，借“雞下蛋”，對繁榮當地經濟，增加地方財政收入，具有積極的重要作用。這本是無可非議的，但是有一部份地方政府不結合當地實際情況，層層下達招商引資任務，以任務完成與否，作為考核當地政府必要政績，因此各級政府不余遺力，想盡一切可想之法，最終實現目標任務的完成，不惜低價轉讓國有資產，建立所謂的“無稅紅燈區”，或不顧國家稅收政策規定給予招商引資企業以“優惠”政策，并且還對引進企業實行掛牌保護，規定稅務部門不準查，不準管，企業繳稅多少由政府定，稅務機關收多少稅要看政府的“臉色”行事，雖然市場繁榮了，地方政府還是一貧如洗，造成引資企業富了，而稅款的大量流失的局面，這不可謂是“舍本求末”。

（三）各部門配合因素：

《稅收征管法》規定各部門應積極配合稅務部門的工作，以確保國家稅收的順利實現，但在實際工作中，各部門面對稅務部門的請求協助，各部門以自己利益為重，多一事，不如少一事，相互推諉，怱視國家稅收，并且《征管法》及《征管法實施細則》目前只對金融機構規定了具體要求和罰則，對工商、公安、財政等部門未作具體要求，有的雖作要求，但對相關不予配合、支持，未作具體規定，以致于實際操作性不強，稅務人員只能憑私人感情行事，對于外單位人員不熟采，從而造成稅務工作的被動，造成或多或少的稅款流失，這種現象在全省、全國比較普遍。

（四）稅務部門因素：1、稅務部門雖經多次機構改革和業務重組，征、管、查相互分離、相互制約，但在實際工作中，征收、管理、稽查各自為政，各干各的，缺少緊密聯系，缺少信息互通及交流體制，未真正做到相互促進、相互制約；從而在稅收機構體制上造成稅收流失。2、各級稅務部門實行從總局到基層稅收任務層層分解，并且連年按一定比例遞增，完成任務的好壞作為考核各級稅務機關的重要指標，經濟基礎較好的地方完成較為輕松，經濟條件較差的地方完成任務比較艱難，這樣勢必造成經濟條件差的地方，“掘地三尺”“芝蔴西瓜”一起抓，遇到月、季任務吃緊時，就向企業、個體預借稅款，進而加重納稅人負擔，經濟條件好的地方，輕輕松松過關，抓大放小，管理初放，甚至放水養魚，進而造成稅款流失，3稅收目標確定為實現稅收收入最大化，那么就和企業一樣，要講效益，而并非“悶頭苦干”，一味追求稅收零流失。企業從事生產經營要得到利潤最大化的條件是生產的邊際收益與邊際成本相等。當邊際收益大于邊際成本時，每增加一單位產品的生產都是可以增加利潤的，而當邊際收益小于邊際成本時，每減少一單位產品的生產也都可以增加利潤，因此企業從事生產有其最優規模的產量。那么稅務部門進行稅收管理在治理稅收流失時也可借用這個模型，得到治理稅收流失的最優規模。圖1顯示了治理稅收流失的最優規模。橫軸為稅收流失規模，縱軸為價格。MB指治理稅收流失的邊際收益，MC指治理稅收流失的邊際成本。邊際收益曲線與邊際成本曲線相交于A所確定的E點即為最佳稅收流失規模。當稅收流失超過這一規模時，每查獲一個稅收流失者都會增加稅收收入，反之則會減少稅收收入。而且當稅收流失規模很大時，減小其規模的邊際成本是很低的，很容易就可以查獲稅收流失者，而減少稅收流失規模的收益卻是較高的。隨著稅收流失規模的減小，其邊際成本越來越高，使查獲稅收流失者越來越難。因此，治理稅收流失的最佳規模就是稅收計劃減去最佳稅收流失規模。 

   但是，這一規模的確定比較困難，因為治理的邊際成本和邊際收益在查獲稅收流失者之前都是無法確定的，所以我們可以用圖2來找到一個治理稅收流失最佳的費用支出范圍。橫軸表示稅收機關為組織稅收收入所付出的費用，縱軸表示稅收收入，TT表示支出一定費用得到的稅收收入，MT表示每增加一單位費用支出的邊際收入。當費用為零時，收入也為零。當費用增加時收入也隨著增加，而且在E點之前，收入隨費用增加而遞增得很快。因為此時稅源充足，在增加一定費用時，稅收增長較快。E點之后，收入隨費用增加而增加的速度放緩，逐漸接近于零（即邊際收入為零），當費用達到點B時，收入達到最高點A，也就是稅收收入達到了極限。即當應收的稅款全部繳納入庫以后，不管費用高到什么程度，稅收收入都不會再增加。而事實上要做到將所有應收的稅都收上來需要非常大的支出，這顯然是不合算的。E點是征稅最有效率的費用——收入組合，因為該點上邊際收入最大。這從稅收成本的角度看是最理想的，但從嚴格執法和收入的角度看就意味著允許一定比例的偷逃稅，必須要加以改進，而且繼續增加費用仍能提高稅收收入。所以，無論從哪個方面都能接受的方案是在B和B′中間找到一個點，這個點由國家財政對稅收支出的大小決定，是短期內稅務部門能實現的最高收入。  

    三、降低或減小稅收流失規模的對策

    稅收成本是一定時期內國家為籌集稅收收入而加諸社會的全部費用和損失，廣義的稅收成本包括稅務機關的征收成本，納稅人的納稅成本以及稅收的經濟成本，即稅收對經濟造成的效率損失。狹義的稅收成本就是稅務機關的征收成本。據《中國審計報》業內人士分析，目前我國的征收成本率約為5%—6%，而西方發達國家的征稅成本一般只有1%左右。1996年我國的征收成本率為4.73%，而美國僅為0.6%，日本為0.8%。① 可見，我國的稅收成本明顯偏高，這不但與我國現實稅收征管力量不足的情況相矛盾，而且也與我國的財力不相適應。但是，以目前的社會管理水平，簡單的壓縮稅收經費支出降低稅收成本，不但不會提高稅收效率，還將導致更多的稅收流失和稅收收入的減少。因此，要降低稅收成本，應從影響稅收成本的因素下手。

    1.健全稅收法制是降低稅收成本的前提。只有健全稅收法制，明確征稅法規，才能增強稅法的剛性，加強稅收執法。將降低稅收成本的“重心”由傳統的征稅階段推溯至籌劃、設計階段，有助于避免后續征收過程的大量無效作業耗費無謂的成本。因此，在稅法制定時要聽取各方面意見，深入實際調查研究，力爭使可行性和經濟性達到最佳的組合。首先，制定合理的稅率使稅收負擔公平、合理，減輕偷逃稅傾向。著名的拉弗曲線就說明，當稅率超過某一點時，提高稅率反而減少稅收，所以稅率不宜定得過高，而要適當降低稅率擴大稅基。第二，要完善并減少稅式支出條款，簡化稅制，減少稅法漏洞，這也降低了后續的執行成本和稽查成本，使納稅人無空可鉆。第三，要理順中央和地方的利益關系，根據事權合理劃分稅權，明確稅收征管中的責任。職責缺位導致稅收流失，職責交錯增加稅收成本，這都有悖于我們的目的。第四，制定單獨的稅收基本法，將稅收征管的基本內容以法律的形式固定下來。加大對稅收流失者的處罰力度，增加納稅人偷逃欠稅的成本。

    2.建立科學合理的稅收征管模式是提高稅收效益的關鍵。（1）科學合理設置機構和配備人員。稅務機構的設置應打破行政區劃的限定，其密度和人員的多少應視經濟發展水平和稅源狀況而定。否則，既不利于稅務部門擺脫不必要的政府行政權力的干預，也沒考慮稅源大小分布，不利于征稅成本的降低。因此按經濟區劃設置稅務管理機構更符合經濟發展水平的需要，能夠降低稅收成本。（2）完善稅源監控體系。一是積極推行納稅評估。按照一定的程序，運用一定的技術和方法，對納稅人在一定的時間內履行納稅義務的情況及有關涉稅事宜進行系統的審核、分析、確認和評價，根據納稅人的不同信譽等級進行稅收管理和服務的差別對待，依靠納稅評估實現稅收管理預警化。二是加速稅收管理信息化。建立依托計算機網絡和統一規范的應用系統平臺，把稅收管理的各個環節都逐步納入計算機管理，各軟件互相聯通，國地稅信息共享，征納雙方完全對接，以實現最大程度的信息化管理。三是推廣使用電子發票。通過電子化手段強化對納稅人財務核算和生產經營信息的監控。現在的定額發票有其弊端，如有的納稅人為了減輕稅負不給消費者開票，有的消費者一次領取超額發票，這都導致計稅依據不真實，造成稅收流失。四是完善協稅護稅網絡化。明確政府各部門、銀行、金融機構、中介機構、公檢法等相關部門在稅源監管工作中的責任和義務，為稅務機關提供廣泛的稅收情報來源。同時可以建立雙向申報制度，即雇員與雇主，被投資者與投資者的雙向申報、交叉核查。通過以上四方面加強稽查力度。在美國國內收入局確定稽查對象時，一般參用電腦計分，選樣抽查的方法，納稅人申報的每份申報表都要經過電腦選查評分制度的檢驗，根據稅務局所定的標準由電腦客觀打分。一般而言，分數愈高者、案件愈復雜者、收入愈高者、減項愈大者、錯誤愈多者被選定被查的機會愈多。（3）提高稅務人員素質。廣泛開展初任培訓、任職培訓、專門業務培訓和更新知識培訓，特別是大力培養計算機應用開發的稅務征管人才；加強稅務人員業務考核的制度化管理，實行優上劣下的動態用人機制，全面提高稅務人員素質，這樣才可能做到減員增效。表2顯示了1995—2002年我國稅務人員人均征收額的變化情況。1999年我國稅務人員將近100萬，人均組織收入108.32萬元；而美國當年有11萬多稅務人員，人均組織收入1600多萬美元，這說明其征管人員素質高、征管成本低。① 雖然我國在這方面已經取得一定成績，自1998年以來稅務人員在逐年減少，人均征收額在逐年增加，但仍需繼續提高征收效率。（4）簡化納稅程序，降低納稅成本。我國目前國、地稅辦稅服務大廳的分設，不僅給納稅人帶來不便，同時也提高了征收成本。可以根據需要設立由國地稅機關聯合組建，由銀行、國庫參與的相對獨立的辦稅服務機構，以便更好的為納稅人提供優質、快捷、系統的服務。此外，還可以根據納稅人需要，適當增設一些服務部門，如納稅人維權服務中心等，以改進稅務征收工作，降低納稅成本，建立管理服務型稅收征管模式。 

        表2      1995——2002年我國稅務人員人均征收額的變化情況

         

年份

全國稅務人員數（人）

稅收實際征收額（億元）

人均征稅額（萬元）

1995

733986

6038.04

82.26

1996

776888

6909.41

88.94

1997

968189

8234.04

85.05

1998

991687

9262.80

93.40

1999

986240

10682.58

108.32

2000

973578

12581.51

129.23

2001

890036

15301.38

171.92

2002

868759

17003.58

195.72

資料來源：《中國稅務年鑒》1996—2003年。

    3.稅務代理是降低稅收成本的有效途徑。由于納稅申報是一項專業技術性較強的工作，納稅人僅有較強的納稅意識是不夠的。必須有一支高素質、高操守的中介機構隊伍為其提供良好的服務。這不僅可以為稅務機關節約人力、物力，加強征收管理和信息管理，而且可以為納稅人節約時間和精力而創造出更多的經濟效益。另外，還可以通過代理納稅對納稅人依法納稅行為進行監督，防止稅收流失。因此，稅務代理可以全面降低稅收成本。

    4.加強依法納稅的宣傳力度，創建優良的納稅環境。增加偷逃欠稅的心理成本對稅收工作是一勞永逸的。如阿根廷的稅收宣傳頗具特色：稅收不屬于國家，而屬于人民大眾，政府不是稅金的主人，只是一個管理者。稅法廣告宣傳形象生動，如“稅收是你的，偷稅這實際上是偷你的錢”，而對稅務人員則設計了一只獵狗形象，表示對主人要忠心，嗅覺靈敏，對獵物則十分兇猛，不易受誘惑。我國受歷史影響，人們對稅收產生排斥心理。所以我們要通過稅收知識和法律法規的宣傳更新稅收理念，增強公民納稅意識，強化公民納稅義務，動員社會力量，實行“開放式”管理，建立高效的社會監督機制。       

參考文獻：

[1]賈紹華：中國稅收流失問題研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2002

[2]易行健、楊碧云、易君健：我國逃稅規模的測算及其經濟影響分析[J].財政研究，2004（1）

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[4]劉宇飛：當代西方財政學[M].北京：北京大學出版社，2000

[5]顧惠祥：控制稅收征管成本的探討.//.e521.com 2003.11.11

[6]鄭子軒：稅收高成本之惑[J].中國經濟周刊，2004（19）

資料來源：①1995—2000年數據引自賈紹華：《中國稅收流失問題研究》，中國財政經濟出版社2002年版；

②2001—2002年數據引自易行健、楊碧云、易君健：“我國逃稅規模的測算及其經濟影響分析”，《財政研究》2004年第1期。