有關“費改稅”的幾個認識問題(一)

對當前客觀存在的“費多稅少”的現象進行了分析，提出了此現象的現實危害，揭示“費多”和“稅少”之間的因果關系。提出走政府收入規范化道路是市場經濟的客觀要求。規范政府收入機制關鍵是尋找積極而穩妥的辦法。一是從中央政府自身作起。二是費改稅與規范費的征收要同時并舉。三是對費的征收先清理、后規范，分步納入預算管理。

目錄

有關“費改稅”的幾個認識問題1

一、要站在宏觀的層次上看待“費多稅少”的矛盾 1

二、要清楚地認識“費多’和“稅少”之間的關系 6

三、市場經濟要求走政府收入機制規范化的道路 10

四、規范政府收入機制關鍵是要尋找積極而穩妥的辦法 12

有關“費改稅”的幾個認識問題

經過一個時期的討論，在“費改稅”的問題上，社會各界的意見已經漸趨一致，研究正在逐步深入。但有幾個方面的認識，有待于進一步澄清。  

一、要站在宏觀的層次上看待“費多稅少”的矛盾 

“費改稅”問題的提出，首先是緣于對我國政府部門收入規模的判斷。起初，人們用改革以來財政收入占GDP的比重大幅度下降（1978年為31.3%；到1995年僅為10.7%），來論證政府部門集中的社會財力過少了。但是，令人難于理解的是：在財政性質的收入如此之少的條件下，為什么龐大的政府機器仍能運轉？各方面政府職能的履行亦未因此而陷于停頓？后來，隨著研究視野的放寬，人們注意到：財政收入占GDP的比重并不是判斷現時我國政府部門收入規模的唯一標準。事實上，目前我國政府部門收入口徑，除了預算內的規范性財政收入之外，還須計入：預算外收入、沒納入預算外管理的制度外收入以及財政收入退庫，等等。基金、收費占政府預算的比重過高。以1998年中央政府預算為例，稅收、基金、國債等三項收入共計9186.5億元，其中稅收收入僅占50．5％，基金收入占11．6％，后者相當于前者的53％。以1996年預算內財政收入占GDP的10.9%推算，游離于預算之外的非規范性政府收入占GDP的比重，為16.35%，也就是說，目前我國政府部門收入在GDP中的占比，實際上已達到25%以上。從省以下地方政府來看，非稅收入比重過大的問題更為突出。在許多地方，基金、收費等預算外收入已經大大超過了地方稅收收入，甚至超過了地方預算內財政收入。從部門來看，工業、交通、教育、衛生、城建、工商、公安等諸多部門都收取大量基金和收費。有些甚至超過了其自身向國家上繳的稅收或者國家給予的行政事業經費。從表面上看，“費多稅少”是所謂的“費稅之爭”或財稅部門與其他政府部門的“權力之爭”。然而，如果跳出部門或微觀的局限，站在整個經濟社會發展的宏觀層次上考慮問題，就會發現，“費多稅少”矛盾的實質，是政府部門收入機制的不規范以及由此引發的政府部門行為的不規范。可以說，這一問題已經成為我國改革事業進一步推進的極大障礙。非財政部門介入財政性分配，導致國民收入分配渠道混亂。政出多門的各種政府收費的一個共同特征是自收自支，不納入預算管理。既然能夠自收自支，那么收費項目的多少和收費規模的大小，就同各部門、各地區的利益特別是同有關人的個人利益掛上了鉤，其收費的積極性自然會越來越高；既然能夠不納入預算管理，其支出去向又脫離了各級人民代表大會的監督審查，也促使其收費積極性愈加高漲。如此演化下去，各種政府收費日益擴展，非財政部門大規模地介入財政性分配，使得整個國民收入分配渠道陷于混亂狀態。各個政府職能部門的行政、執法與來自其管理對象的資金上繳有了直接聯系，以權謀錢、以權換錢等不規范行為也就由此產生并蔓延開來。換一個角度，各類腐敗現象之所以屢禁不止，一個重要原因，就在于政府部門收入機制的不規范為其提供了土壤和溫床。 

形式多樣的稅外收費，干擾了企業的改革和經營。國有企業的困難狀況與其負擔的沉重是有關系的。但負擔重并非是稅負重。據不完全統計，到1997年初，國家批準的行政事業收費項目有371項。其中，涉及企業的有217項，涉及59個部門和單位。地方收費項目各地情況不一，少則幾十項，多則幾百項甚至上千項，且名目不一，級次不一。1995年底，全國約有各類基金690項。其中，國務院及其有關部門批準設立的有81項，省級人民政府及其有關部門批準設立的有401項，地(市)以下批準設立的有200多項。據財政部等部門1996年所作的聯合調查。發現地方政府及其所屬部門越權設立的基金、收費項目達3474個。各地區、各部門的諸多收費項目，必然要使他們投入大量的人力、物力、財力，如設立專門機構，建立征收人員隊伍等；而有限的資金的分割、分散使用，又限制了其效益的充分發揮，地區、部門之間也難免“苦樂不均”，相互攀比。特別是由于收費過多、過亂、過濫、大大地加重了納稅人的經濟負擔和精神負擔，這對于增強企業的活力，促進經濟發展的大局是極為不利的。

過多的基金、收費嚴重地擾亂了分配秩序，侵蝕了稅基，蠶食了國家的財政收入，削弱了國家特別是中央政府的財權。由于基金和收費與地方都門的利益直接相關，并且往往擁有許多強制性的手段，征收力度往往大于稅收，收費和基金的收入增長速度也快于稅收，由此導致國家應得的稅收流入了一些地方政府及其所屬部門、單位甚至個人的口袋。在一定的經濟發展水平下，社會負擔能力是有限的，所以稅收與收費存在此消彼長的關系，在項目繁多規范巨大的政府收費存在的情況下，稅基必然大受侵蝕，在我國這樣一個幅員遼闊，人口眾多，經濟發展總體水平不高，且各地區之間發展很不乎衡的發展中大國，國家財政，尤其是中央政府財政的收入無法保證，國家的宏觀發展戰略就無法實施，各地區、各部門之間的協調發展也難以實現，局部的發展也會受到很大的限制。