深化省以下分稅制財政體制改革的對策研究(二)

（三）關(guān)于轉(zhuǎn)移支付。  在中央對地方實行過渡期轉(zhuǎn)移支付制度的同時，各省對下也進行了轉(zhuǎn)移支付方面的積極探索。  第一類：在基本原則、結(jié)構(gòu)、分配辦法等方面仿照中央對省的“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”，進行省對下的轉(zhuǎn)移支付，有代表性的是甘肅、廣西、內(nèi)蒙等省區(qū)。第二類：選擇若干對地方財政支出影響較為直接、程度較大的客觀因素，根據(jù)其在轄區(qū)內(nèi)的相對份額，確定補助數(shù)額，有代表性的有上海、河北等省市。第三類：通過調(diào)整體制補助與上解的辦法，直接進行轉(zhuǎn)移支付的有福建、江蘇等省。 

（四）省以下分稅制的特點。  1.為了確保體制平穩(wěn)過渡，各省基本沒有打破轄區(qū)內(nèi)的既得利益格局，減小了體制改革的震蕩，但相應的就是規(guī)范程度低。  2.在稅種劃分上，各級政府專享稅種少、分享及共享多；共享稅劃分基準不一；經(jīng)濟發(fā)展水平較高、市場化程度較高的省較為規(guī)范。  3.在稅收增量返還、轉(zhuǎn)移支付制度上，越是發(fā)達的地區(qū)，省級集中的程度越高，調(diào)控力度越大。 

二、地方財政新老體制平穩(wěn)接軌，成效明顯  通過上述改革實踐，地方財政體制不僅實現(xiàn)了新老平穩(wěn)接軌，新體制的積極效應也逐步得到發(fā)揮，表現(xiàn)在以下幾個方面。 

 （一）在體制改革層面，各級地方政府的財政分西已關(guān)系更加明確，初步搭起了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制框架。  如上所述，各省根據(jù)稅種特點及其收入量，將地方稅稅種在地方各級政府間進行了形式各異、程度不同的劃分，省、地、縣三級政府間的財政分配關(guān)系有了明顯規(guī)范；部分地區(qū)還進而調(diào)整、規(guī)范了縣與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的財政分配關(guān)系；一些地區(qū)在加強了省級財政調(diào)控能力的同時，還緩解了縣級財政困難狀況。 

 （二）在經(jīng)濟發(fā)展層面，促進了地方經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政收入能力均有所提高。  與經(jīng)濟外延型增長關(guān)聯(lián)度較強的增值稅大部分由中央分享、消費稅全部劃作中央收入后，改變了地方政府片面追求產(chǎn)值增長以帶動財政收入增長的財源建設(shè)思路；企業(yè)所得稅劃歸地方后，直接促進了地方政府對企業(yè)效益的關(guān)注，從而有助于地方經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變。以第三產(chǎn)業(yè)為主要稅源的營業(yè)稅作為地方主體稅種，有利于地方政府對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。全國地方國民經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，1993年是20.0：47.6：32.4，1996年變化為20.3：46.6：33.1，以制造業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)下降了1 個百分點，而第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)分別上升了0.3和0.7個百分點，這說明分稅制財政體制及稅制改革對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整開始發(fā)揮出了積極作用。在經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善的同時，財政收入能力也在提高。按新體制口徑計算，地方財政收入占GDP的比重由1993年的4.4%提高為1996年的5.5%。其積極效應從省際比較來看，則是東部省份好于中部省份，中部省份又好于西部省份。見下表，單位：%。 

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

地方財政收入占GDP比重

1993年

1996年

1993年

1996年

年全國

地方

遼寧

江西

四川

20.0:47.6:32.4

13.0:51.7:35.3

31.2:39.1:29.7

27.2:42.6:30.2

20.3:46.6:33.1

15.0:48.7:36.3

29.0:38.8:32.2

27.9:42.1:30.0

4.4

4.4

4.3

4.8

5.5

6.7

5.1

5.0

注：1993年財政收入以剔除上劃兩稅基數(shù)后的收入數(shù)計算。 

（三）稅收征管進一步加強，財政收入快速增長。  新體制調(diào)動了地方政府抓財政收入的積極性。一方面，大部分稅種劃為地方稅后，地方稅務部門加強了對小稅種的征管，擴大了財源，減少了稅收流失。地方主體稅種營業(yè)稅占地方收入的比重，由1994年的28%上升到1996年的28.6%；同期，個人所得稅、城建稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、資源稅等地方小稅，由1994年的16.7%上升到1996年的18.3%；其中，個人所得稅3.2%上升到5.2%。另一方面，各級政府的財政收入范圍明確了、規(guī)范了，老體制的“浮財”逐漸轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實收入。地方財政收入增長率1991－1993年為20.4%，而1994－1996年為36%（按老口徑為25%），遠高于分稅制前的增長率，也高于同期國民經(jīng)濟增長率和中央財政收入增長率。

三、當前地方財政體制運行面臨的主要問題和困難  雖然實行分稅制以來地方財政有了很大的發(fā)展，尤其是財政收入得到了快速增長，但在運行中也逐漸顯露出了許多不可回避的矛盾和問題。當前地方財政改革與發(fā)展面臨的諸多矛盾，既有過去存在并沿續(xù)下來的問題，也有實行新體制所產(chǎn)生的問題。 

（一）分稅制并沒有從根本上改善地方財政困難狀況。  盡管地方本級收入占GDP的比重由1994年的5.1%提高為1996年的5.5%，但由于同期地方上劃中央兩稅收入增長率由19.1%下降為13.9%，使得地方實現(xiàn)財政收入（即包括上劃兩稅收入）占GDP的比重，同期由10.1%下降為9.7%，這說明地方財政收入能力及財政宏觀調(diào)控并沒有實質(zhì)性提高。此外，同期地方實際財力增長率也低于財政收入增長率8.2個百分點，二者分別是19.1%和27.3%。 （二）政府間事權(quán)劃分不清、財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一的矛盾并沒有解決，財政支出范圍、結(jié)構(gòu)無法調(diào)整，支出規(guī)模壓不下來。  政府間事權(quán)劃分是政府間財力分配的基本依據(jù)，由事權(quán)劃分決定的支出責任劃分是財政體制的基本要素，而且是確定財政體制的邏輯起點。現(xiàn)行事權(quán)及支出劃分格局，在計劃經(jīng)濟條件下有其一定的必然性和合理性，但與市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求相比，存在著明顯的缺陷。一是各級政府的事權(quán)界定并不嚴格，鄉(xiāng)里的問題越級找省里解決，縣里的問題越級找中央解決的情況很多；各級財政預算支出科目基本相同，沒有鮮明的層次性。二是財權(quán)與事權(quán)不盡統(tǒng)一，既有上級事務地方負擔支出的情況，如“上面出政策，下面拿票子”的事情經(jīng)常出現(xiàn)；也有下級事務卻由上級安排支出的情況，如中央和省的財政補貼幾乎覆蓋所有的支出項目。三是上級政府為共同負擔事務提供的資金即專項撥款，沒有規(guī)范、統(tǒng)一的辦法，財政資金的規(guī)模效益較低、監(jiān)督機制不健全。1994年起中央對省的分稅制改革，由于政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革沒有顯著進展，致使新的財政體制在事權(quán)劃分、支出責任劃分、支出結(jié)構(gòu)上沒有進展。在中央集權(quán)的政治體制和“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的財政體制管理原則下，省以下財政體制改革不可能在事權(quán)劃分、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整上有突破性動作。在這種情況下，地方政府明知許多支出項目與結(jié)構(gòu)不合理，也無法進行必要的改進，支出規(guī)模也就壓不下來，財政困難狀況也就不可能從支出管理方面得到改善。 

（三）地區(qū)間財政發(fā)展差距又有擴大。  現(xiàn)行分稅制將消費稅的全部和增值稅的75%劃為國稅，目的之一在于加大中央政府的財力集中度，并且使財力集中度在地區(qū)間有一定的差異，以調(diào)節(jié)地區(qū)利益，逐步實現(xiàn)均衡分配。按理說，由于增值稅與消費稅主要來自制造業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)和部分第三產(chǎn)業(yè)，工業(yè)化程度較高的地區(qū)貢獻較多，農(nóng)牧業(yè)占較大比例的地區(qū)貢獻較少，這符合保護農(nóng)業(yè)、支持中西部地區(qū)、照顧民族地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略和政策。但由于地區(qū)間經(jīng)濟基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，稅收結(jié)構(gòu)也就有很大區(qū)別，這就造成實際運行結(jié)果與改革初衷不一的局面。以第二產(chǎn)業(yè)為主導型經(jīng)濟的地區(qū)即老工業(yè)基地，收入以增值稅為主，增值稅大頭劃為中央稅以后，地方發(fā)展經(jīng)濟和增加財政收入的積極性受到較大影響。而工業(yè)化程度低的地區(qū)，其第一產(chǎn)業(yè)所提供的財政收入又很有限，其第三產(chǎn)業(yè)起步晚發(fā)展慢，上劃兩稅在地方收入中也占較大份額，中央的集中度并不低。換言之，在新體制下，真正得益的是市場化程度相對較高、第三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達的地區(qū)。我們以上劃兩稅占實現(xiàn)總收入的比重來看中央向各類地區(qū)的財力集中度，可知中西部地區(qū)高于全國地方平均值，民族地區(qū)又高于中西部地區(qū)，老工業(yè)地區(qū)高于市場化程度高的地區(qū)。見下表，單位：%。 

全國地方

中西部地區(qū)

民族地區(qū)

遼寧

廣東

1993年

1996年

56.1

43.4

57.2

44.7

60.1

49.7

58.4

43.7

41.4

35.0

更為突出的是，中央集中的財力并沒有用于轉(zhuǎn)移支付，大部分是以1993年的基數(shù)返還給地方，存量并未調(diào)整；雖然新增部分是以增長率的1：0.3返還給地方，但欠發(fā)達地區(qū)又因財源較弱、收入增長乏力而受益無多。可以說，分稅制并沒有實現(xiàn)縮小地區(qū)財政發(fā)展差距的目的。這樣，實行分稅制以來，中西部及民族地區(qū)財政在全國的地位下降了，這集中表現(xiàn)在財政收入占全國地方的比重逐年下降，與其它地區(qū)的差距進一步擴大。見下表，單位：%。 

1993年 

1994年 

1995年 

1996年 

中西部地區(qū)財政收入比重 

民族地區(qū)財政收入比重

46.3 

13.9

43.8 

11.0

43.1 

10.7

43.1 

10.7

（四）稅收征管和分級分稅的財政體制相脫節(jié)。  當前財稅分家、稅稅并立，問題不少，矛盾尖銳。一是國稅與地稅征管范圍互有交差，在代征收入上由于不存在責任和利益關(guān)系，征管力度不夠，造成收入的流失，而現(xiàn)在國稅與地稅交叉征收的稅種有10個之多。二是地方財政部門缺乏對地方稅務部門的制約權(quán)，稅務部門與財政部門討價還價，完成正常的稅收任務都需要財政獎勵，加大了稅收成本。三是國稅垂直管理與地方財政并不銜接，但國稅征收的“兩稅”對地方預算有很大的影響。四是為了平衡國稅地稅機構(gòu)的待遇，地稅實行省級垂直管理，與地、縣級財政產(chǎn)生新的“條塊矛盾”，割裂了地方預算收支的統(tǒng)一性，地方財政處于從屬地位。五是在企業(yè)戶管分工上，除按過去的隸屬關(guān)系，所在地原則進行劃分外，又增加了按稅種歸屬劃分的標準，造成基層企業(yè)要應付多家稅務部門的新問題（如遼寧鐵嶺縣有八個稅務部門在爭稅）。六是基層設(shè)地稅機構(gòu)成本過高，有些地方的稅收還沒有建設(shè)稅務機構(gòu)的投資多。

（五）地方稅體系不健全，分稅制難以貫徹落實。  受地方主體稅種少與地方政府級次多、地方財源結(jié)構(gòu)不均衡、地區(qū)間收入差別大等具體因素的制約，現(xiàn)行的分稅制不規(guī)范、不統(tǒng)一、不穩(wěn)定。主體稅種增值稅（25%部分）、營業(yè)稅兩項占地方收入的半數(shù)左右，無論劃歸哪一級政府都會產(chǎn)生一定的負面效應。其它稅種雖然較多，但稅基小稅源少且不穩(wěn)定，都不足以作為主體稅種。地方財政收入在地區(qū)問的收入結(jié)構(gòu)也有很大不同，同一稅種的收入量在不同地區(qū)有很大差異。省際間的稅源結(jié)構(gòu)差別，決定了在全國范圍內(nèi)徹底劃分地方稅種比較困難；省內(nèi)地區(qū)間財政收入結(jié)構(gòu)的差異，又決定了省級政府在轄區(qū)內(nèi)明確劃分稅種也有一定的難度。省區(qū)內(nèi)各地。縣財力水平差異過大，而省級財政財力有限，省對下轉(zhuǎn)移支付制度難以有較大的進展。 

四、深化省以下財政體制的思路與對策建議  深化、完善省以下分稅制財政體制，首先要認清面臨的障礙和困難，然后針對其性質(zhì)和特點，采取相應的政策措施，才能有的放矢。 

（一）健全省以下分稅制財政體制，需要采取一些根本性措施逐步加以解決。  1.我國將長期處于社會主義初級階段，經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟效益短期內(nèi)不會很大的提高，因此根本措施之一就是要保持國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。  黨的一五大再次深刻地闡述了我國將長期處于社會主義初級階段的客觀性和重要性，這是我們解決一切問題的思想基礎(chǔ)。目前我國國民經(jīng)濟運行雖然成功實現(xiàn)了軟著陸，通脹問題有所解決，但仍然存在著諸多矛盾和問題，如經(jīng)濟增長方式還是以粗放型、外延型為主，總體效益并不高，就業(yè)壓力大，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)并不十分鞏固，特別是國有企業(yè)將繼續(xù)大幅收縮。初級階段的國情，決定了我國財政體制不可能實行象發(fā)達國家那樣完備的體制和政策。此外，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展很不均衡，不僅區(qū)域間、省際間存在著較大差距，而且育部分省內(nèi)地區(qū)間的差距更大，區(qū)域、省際、省內(nèi)地區(qū)間的財力狀況。收入結(jié)構(gòu)隨之就有很大差異。在這種情況下，要想在全國乃至在省內(nèi)實行統(tǒng)一、規(guī)范的分稅制財政體制，就面臨著很大的障礙。因而，要全面健全省以下財政體制，根本措施之一就是，保持國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，不斷調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，逐步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，大力提高經(jīng)濟效益。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距不再擴大進而有所縮小，分稅制才有相應的經(jīng)濟基礎(chǔ)和客觀條件。  2.鑒于市場經(jīng)濟體制還處于初步確立階段，根本措施之二就是要深化改革，逐步建立成熟、完善的市場經(jīng)濟體制。  不僅財政體制、稅制在不斷完善之中，計劃、投資、金融體制改革的任務也尚未完成，特別是國有企業(yè)改革的攻堅戰(zhàn)剛剛開始，市場經(jīng)濟體制的最終確立和完善還需經(jīng)過相當長時期的艱苦努力。在這種情況下，省以下的分稅制財政體制改革不可能在短期內(nèi)有實質(zhì)性的進展。而國外實行分稅制的國家都是市場經(jīng)濟體制比較健全的國家。因而根本措施之二就是，深化改革，逐步建立成熟、完善的市場經(jīng)濟體制。如果沒有其它經(jīng)濟體制的配套改革，財政體制單兵突進是不可能搞好的，也不可能長期維持下去。  3.當前財政收入能力尚無較大改觀，國家財政困難狀況并沒有根本緩解，因而根本措施之三，就是盡快顯著提高國家財政收入占GDP的比重，全面改善國家財政狀況。  實行分稅制以來，全國財政收入雖然有了較大增長，但收支矛盾仍然非常突出， 1996年財政赤字為530億元，占財政支出的6.7%； 1997年財政收入占GDP的比重為11.6%，雖然比前兩年有所回升，但仍沒有恢復到1993年的狀況，全國財政并未從根本上擺脫困境。中央政府雖然在初次分配中集中了較多的財力，但新增財力大部分在二次分配中轉(zhuǎn)移到了地方，中央財政緊張與困難狀況并未改觀，轉(zhuǎn)移支付計劃無法兌現(xiàn)。中央財政收入的增長率明顯低于地方財政收入的增長率，特別是地方上劃中央兩稅的增長速度逐年下滑，由1994年的19.1%降為1996年的13.9%，導致中央財政收入占全國財政收入的比重由1994年的55.7%下降到1996年的49.4%，1997年再降至48.8%。中央財政的債務依存度（債務收入/中央財政支出）由1994年的67%上升到1996年的91.4%。中央財政的宏觀調(diào)能力雖然比分稅制前有了較大提高，但近年來卻是不斷下降。  再加之前述的經(jīng)濟總體效益短期內(nèi)難有根本改善，財源基礎(chǔ)就難以雄厚起來，尤其是隨著國有企業(yè)的大幅收縮，國有企業(yè)提供的財政收入將明顯下降；非國有經(jīng)濟雖然發(fā)展較快，但目前仍享受一些優(yōu)惠政策，稅負難以明顯提高；近年來國民收入分配明顯向個人傾斜，但由于稅法不健全。征管力度不夠。公民納稅意識弱等，本應是財政收入中占相當份額的個人所得稅目前所征無幾；而財政支出還將為深化改革繼續(xù)支付改革成本。總之，國家財政將長期處于緊運行狀態(tài)。因此，根本措施之三就是盡快顯著提高國家財政收入占GDP的比重，全面改善國家財政狀況；提高中央財政收入比重，增強中央財政的宏觀調(diào)控能力；改進國民收入分配機制，規(guī)范分配制度，增強政府支配能力，謀求社會均衡。只有這樣，分稅制才有相應的財力基礎(chǔ)。國內(nèi)財政狀況好的省份分稅制搞得比較規(guī)范，也證明了這一點。  4.經(jīng)濟外的因素，如政治體制與行政體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)變尚需時間，根本措施之四就是加快政治體制和行政體制、機構(gòu)的改革。  與經(jīng)濟體制改革相比，我國政治體制與行政體制改革明顯滯后。就政府行政運行機制來說，從中央到地方行政架構(gòu)高度一致，地方基層政府“麻雀雖小，五臟俱全”，機構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下。就政府與市場的職能分工來說，原高度集中統(tǒng)一的體制慣性很大，政府職能越位與缺位現(xiàn)象仍很普遍，一方面，政府包攬事務過多，直接或間接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，一些地方政府還搞地方保護主義，人為封鎖。分割市場，干擾統(tǒng)一市場的形成；另一方面，企業(yè)辦社會的現(xiàn)象還很嚴重，難以成為自主經(jīng)營的實體。就政府間事權(quán)劃分及事權(quán)與財權(quán)對應來說并不嚴格、規(guī)范，政府財權(quán)與事權(quán)并不統(tǒng)一；財政權(quán)威、地位下降；其它事業(yè)的立法與預算法出現(xiàn)了沖突，如教育、農(nóng)業(yè)、科技、精神文明建設(shè)等都要求其支出增長幅度超過經(jīng)常性財政收入的增長幅度。這些問題的存在，嚴重制約著財政體制的完善。所以，根本措施之四就是加快政治體制和行政體制機構(gòu)的改革。黨的十五大已明確提出了解決這一問題的重要性和緊迫性。在劃分政府間事權(quán)方面，首先要明確政府與市場的活動范圍、職能的分工與協(xié)作；其次是要嚴格界定中央政府與地方政府的事權(quán)；最后還要明確地方各級政府的事權(quán)和支出責任。 

（二）近期應當采取的政策措施及具體建議。  深化省以下分稅制財政體制，雖然從長期看要受以上諸多因素的制約，短期內(nèi)難有實質(zhì)性改觀，但只要我們認清了問題的癥結(jié)所在，就可采取相應的對策逐步加以克服和解決。近期在以下幾方面可有所突破。 1.完善轉(zhuǎn)移支付辦法，加大轉(zhuǎn)移支付力度，逐步緩解地方各級財政困難問題。  中央在完善轉(zhuǎn)移支付制度時，應當考慮到轉(zhuǎn)移支付要有一定的規(guī)模和力度，才能充分體現(xiàn)其機制的調(diào)節(jié)功能和引導作用，否則，再科學、再規(guī)范、再合理，其作用也是不大的。至于省以下轉(zhuǎn)移支付，應打破目前省對下體制補助、結(jié)算補助。專項補助及其它補助的界限，根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的資金總量和調(diào)控目標，按因素法統(tǒng)一核定各地的標準收入、標準支出及總補助數(shù)額。調(diào)整、縮減各類專款，專款的撥付要盡量作到公平、公正，最終也要納入轉(zhuǎn)移支付體系中。為切實解決地方財政困難，中央應考慮建立溫飽型的地方財政發(fā)展戰(zhàn)略，以保證各地區(qū)，各級政府財政能夠同步、正常運轉(zhuǎn)。為確保省級財政充分發(fā)揮宏觀調(diào)控功能，省級可用財力應占全省可用財力的25%左右。 2.改進分稅制，促進區(qū)域財政經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。  如前述，現(xiàn)行分稅制下中央兩稅集中度的地區(qū)分布并不合理；中央財政新增財力大部分又按既定基數(shù)再分配給了地方；增量返還辦法也不利于欠發(fā)達地區(qū)。因此我們建議，在維持分稅制基本框架的前提下，應當按地區(qū)類型實行有所區(qū)別的政策，改變中央兩稅集中度地區(qū)分布不合理的局面，適當調(diào)整稅收增量返還比例，擴大中央財政直接用于轉(zhuǎn)移支付的財力，切實支持和鼓勵特殊地區(qū)的發(fā)展。關(guān)于地區(qū)分類，我們建議采用人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和稅收結(jié)構(gòu)等幾項客觀性和相關(guān)性較強的指標來綜合考慮。對近幾年來人均GDP低于全國平均值的地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)偏高第三產(chǎn)業(yè)偏低的地區(qū)，以及營業(yè)稅收入低于平均比重且增值稅收入高于平均比重的地區(qū)，予以適當照顧。具體辦法可進一步研究。 3.加強預算外資金管理，統(tǒng)一財權(quán)，是緩解各級財政困難的重要途徑和措施。  1993年預算外資金收支范圍調(diào)整以來，全國地方預算外資金仍在快速增長，相當于地方實現(xiàn)收入的比重由1993年的35%提高到1996年的45%，相當于地方本級收入的比重由70%提高到80%，但其中納入財政預算管理的僅為8－10%。按理說，1993年以后的預算外資金都是政府資金，應當納入財政統(tǒng)一管理、分配和使用，但目前卻有大量的預算外資金即行政事業(yè)性收入脫離財政監(jiān)督。雖然現(xiàn)在一下子全部統(tǒng)到財政部門不太現(xiàn)實，但在這方面擴大財力的空間無疑還是相當之大的。其中，中央各部門的行政事業(yè)性收入雖然在總量上只占預算外資金的15%左右，但這部分資金的管理和運用搞得好的話，將對地方行政事業(yè)性收入的管理起到很好的引導、示范作用。我們建議，首先中央政府應下大力氣統(tǒng)一財權(quán)于財政部；其次用規(guī)范化的地方稅代替現(xiàn)行的五花入門的行政事業(yè)性收費，擴張預算內(nèi)財力，大力緩解地方財政困難。 4.建立地方稅體系。  建立地方稅體系，首先要調(diào)整、完善國稅與地稅的劃分。現(xiàn)行國稅與地稅的劃分辦法，雖然也考慮到了稅種自身的特點，但為了達到中央財政收入占五成到六成、地方財政收入占四成到五成的目的，很大程度上是依據(jù)收入數(shù)量進行倒算帳。這就使得目前的國稅與地稅劃分過渡性強而規(guī)范性弱。如營業(yè)稅絕大部分作為地方稅，一方面已在地區(qū)同造成受益不同苦樂不均的局面，另一方面有可能導致一些地區(qū)將有限的發(fā)展資金投向于房地產(chǎn)、賓館飯店、豪華娛樂設(shè)施等提供營業(yè)稅較多的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)，這樣，財政體制對產(chǎn)業(yè)政策將會產(chǎn)生誤導作用。再如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅作為地方稅也是不合適的，將來適當?shù)臅r候應調(diào)整為中央稅。而目前的企業(yè)所得稅、城市維護建設(shè)稅名為地方稅，實際上中央分享了相當部分的收入，名不符實。其次在地方稅體系的構(gòu)建上，省、地、縣各級應各有側(cè)重，形成一定的層次性。省級應以增值稅和營業(yè)稅的較大比例分享部分、固定資產(chǎn)調(diào)節(jié)稅等調(diào)控程度強、稅源穩(wěn)定適量的稅種為主體稅種。地縣以城市建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等與市鎮(zhèn)建設(shè)密切聯(lián)系的稅種，以及房產(chǎn)稅、車船使用稅、遺產(chǎn)贈與稅等財產(chǎn)稅類為主體稅種。 5.關(guān)于地方稅主要稅種在省以下各級政府間如何劃分的具初步建議。  基本原則。地方各級政府主體稅種的確定，從質(zhì)的規(guī)定性上講，要考慮稅種的特點，并與地方政府的事權(quán)相對應；從量上講，要考慮稅種當前的收入數(shù)量及潛在能力。既不能完全從稅種特點出發(fā)，也不能單搞數(shù)量匹配。在劃分基準上，應打破按企業(yè)經(jīng)濟成份、隸屬關(guān)系、行業(yè)性質(zhì)、企業(yè)規(guī)模劃分收入的作法，盡可能按稅種屬性和屬地原則劃分各級收入。在政府間財力配置上，省級財政應占較大的比重，以保持一定程度的調(diào)控能力。結(jié)算辦法要簡便，以免給實際運行造成障礙。同一轄區(qū)內(nèi)的體制要盡量統(tǒng)一，以免給以后的規(guī)范化造成隱患。  關(guān)于增值稅與營業(yè)稅。這兩個主要稅種完全劃給哪一級地方政府都有一定的負面效應。劃作省級收入，則不利于調(diào)動基層培植財源和積極性；劃作地縣收入，則省級政府的調(diào)控能力受影響，且會造成地區(qū)間的苦樂不均。比較現(xiàn)實的選擇就是實行比例分成制；既要體現(xiàn)共享，又要體現(xiàn)省級政府的客觀調(diào)控功能。  關(guān)于固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。開征此稅旨在貫徹中央政府的產(chǎn)業(yè)政策，控制各地重復建設(shè)，盲目投資，因而是一種具有很強的宏觀調(diào)控功能的稅種，最起碼也應作為省級收入，適當?shù)臅r候再劃為國稅。  關(guān)于個人所得稅。目前從便于征管來說，劃為地縣收入有一定的道理，但從其調(diào)節(jié)性強、流動性高等特點來說應由省地縣共享收入逐步過渡到省級收入，以實現(xiàn)在較大的范圍內(nèi)居民收入均衡分配、防止避稅和流失等目的，也更能體現(xiàn)取之于全體居民用之于全體居民的原則。  關(guān)于資源稅。因為稅源很不均勻，涉及到利益共享、資源的綜合開發(fā)、再生利用，環(huán)境保護等一系列問題，大頭應當歸省，對稅源地予以適當補償。  關(guān)于企業(yè)所得稅。國有企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系劃分，不利于解除企業(yè)對政府的依附關(guān)系，不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。隨著經(jīng)濟體制特別是國有企業(yè)改革的深入，非國有企業(yè)及無主管企業(yè)將大量出現(xiàn)，如果仍按過去的辦法其所得稅就無法征收，因而，企業(yè)所得稅原則上應打破隸屬關(guān)系，按屬地原則從中央至地方分稅率計征。

參 考 文 獻