農民工社會保險問題研究(一)

資料來源：職業經理人周刊

 

從我國的國情出發，選擇正確的政策、策略實現農民工的社會保險是非常重要的。對農民工參加社會保險，既不能完全按照城鎮職工社會保險政策，也不能忽視農民工面臨的實際風險和對社會保險的迫切需求。應該將農民工享受社會保險的要求和自身承受能力低、流動性強、以農為本等現實情況相結合起來，建立適合農民工特點的低水平、多層次、以個人賬戶管理為主的社會保險制度，著重做好不同保險模式的流動銜接，以完善農民工的社會保險體系[10]。

一、建立不同類型農民工的社會保險體系

當前農民工主要分為三類：第一類是已經穩定就業的農民工。這部分人在城鎮里已經工作多年，也有穩定的職業和住所，他們的生活風險和工作風險實際上跟城鎮居民沒有太大的差別，因此他們對社會保險的需求也與城鎮居民沒有太大的區別。第二類是不穩定就業的農民工。這部分人有兩種情況：一是農閑的時候出來打工，大部分時間在家從事農業生產，他們雖然外出務工，但目的主要是掙錢而不是成為城市居民，讓他們參加養老保險的成本就非常大，會遭到他們的反對。二是流動性質的農民工，工作城市不固定，他們既沒有市民化，又不是單純的農民，這類農民工人數最多。第三類是失地農民工，就是近年來隨著我國工業化和城鎮化進程的不斷推進過程，每年要出現數百萬的土地被征用而失地的農民，目前總量已經超過 5000 萬人。由于很多失地農民缺乏必要的非農產業謀生技能，加之征地補償中存在一些不公正現象，他們的生產生活面臨較大困難。對這三類農民工應建立不同的社會保險體系[11]。

（一）將穩定就業的農民工納入現行社會保險制度 

將那些從事正規就業、建立勞動關系、以及事實勞動關系在 5 年以上的農民工納入現行社會保險制度，參加城鎮養老、醫療、失業、工傷等社會保險，同時改革和完善現行的養老和醫療保險制度，使穩定就業的農民工能夠享受應有待遇。同時應該結合基礎養老金的全國統籌，在更大范圍內均衡用人單位負擔，適當降低繳費比例，同時將基本養老金替代率水平控制在一定水平以內，收支缺口作為國家對歷史債務的責任由中央財政支付。

（二）為不穩定就業的農民工建立低門檻的過渡性保險制度

對簽訂短期合同，頻繁流動以及從事各種靈活就業的農民工引入過渡性的辦法。待時機成熟后再研究如何與城鎮社會保險制度統一起來。如養老保險可以實行個人帳戶為主、社會統籌為輔的儲蓄積累制，提升農民工的社會保障能力。將本人的社會保障權益直接記入個人賬戶，繳費實行低費率，由用人單位和農民工雙方負擔，企業按本企業工資總額的 10%，個人按本人工資的 5%，全部繳費進入農民工個人賬戶，并發放個人賬戶卡；工傷保險進入現行制度；醫療保險則在現行城鎮職工基本醫療保險制度框架內適當變通，醫療保險先建社會統籌、不建個人賬戶，只參加住院保險，采取低費率、雇主繳費、保檔期等辦法予以解決。 

（三）對失地農民工實行土地換保險政策 

對失地農民工的社會保險既要針對其自身的實際情況，因地制宜，因人而異，也要立足于現有的城鎮和農村社會保險制度框架。對有勞動能力的失地農民，首先應著眼于促進其就業。在實現就業的基礎上，以企業職工或靈活就業人員的身份參加城鎮社會保險來解決其養老、醫療等方面的保障問題，符合條件的還可按有關規定享受城鎮醫療救助和最低生活保障等政策。對無勞動能力的失地農民，若領取土地補償費后生活仍有困難的，在城鎮規劃區以內的，可優先考慮將其轉為城鎮戶口，并按規定享受城鎮居民最低生活保障制度。未轉為城鎮戶口的，符合條件的可按當地有關規定享受農村特困戶救助和農村醫療救助，還可在自愿的基礎上參加新型農村合作醫療制度。

二、提高政府對農民工社會保險的管理服務和法制監管 

政府應進一步加強勞動保障爭議處理能力建設，積極推進仲裁機構的實體化和仲裁員隊伍的職業化、專業化，完善仲裁程序和各項制度，提高處理勞動爭議案件的效率和質量，切實將維護農民工社會保險工作落到實處。

（一）各級政府應該加大對農民工社會保險的資金投入和管理水平 

從實際操作來看，農民工社會保險是農民工勞動權利保護中最難解決的問題。作為發展中國家，我國政府財力不足是客觀事實，但是以此作為忽視農民工社會保險的理由則不具有正當性。從國外情況來看，英國社會保險基金 25%來自雇主，25%來自雇員繳納，50%來自政府財政撥款；日本政府每年在社會保險上的財政支持占財政總支出的17.5%，相當于德國等西歐國家的一半[12]。這些事實表明，完善社會保險制度，需要政府的財政支持。同時還要做好相應的管理工作：首先要加強基金管理，做好保險基金的籌集和費用的支付工作，做到收支兩條線，當農民工的社會保險是獨立運行時，還要加強對基金的投資和運營，使其保值增值。其次要做好農民工的培訓工作，提高農民工素質。培訓內容應包括文明素養、勞動技能、法律知識等方面。最后還應做好宣傳工作，使農民工了解自己的權利和義務，向市民介紹農民工的貢獻，加強溝通和監督，創造一個良好的適宜農民工生存的文明的社會環境。

早期建立社會保險體系的國家主要險種的實施年份和政府承擔責任程度

國 

 別

工傷保險

政府承擔責任程度

養老

保險

政府承擔責任程度

疾病

保險

政府承擔責任程度

失業

保險

政府承擔責任程度

德

國

1884

對農業及事故保險及學生保險補貼

1889

補貼不足部分，約為全部費用的20%

1883

補貼剩余津貼

1927

補貼赤子和失業救助費及失業者的繳費

英

國

1897

負擔收入調查及非繳費性費用

1908

負擔僅收入調查津貼的全部費用

1911

負擔法定醫療和生育工資部分費用，醫療保險的85%

1911

補貼非繳費性支出及收入調查的全部費用

美

國

1908

除政府雇員外不負擔

1935

老年人按月支付的補貼和經收入調查的全部費用

1965

1935

負擔管理費

資料來源：劉燕生《社會保障的起源、發展和道路選擇》法律出版社

（二）各級政府應該加大對農民工社會保險的執法監察力度 

既要讓進城務工人員認識維權的意義，懂得維權的方法，了解維權的途徑。還要對用人單位進行嚴格監管，糾正不法行為，促使其依法辦事，守法經營。各級政府部門和勞動執法單位應從農民工勞動合同管理、工資拖欠等方面開展工作，對侵犯農民工合法權益的案件，在案情明確、證據清楚的基礎上，應做到及時立案查處，并迅速執行，依法保護農民工的合法權益。同時要加大勞動保障監察機構在處理農民工社會保險問題上的工作力度，嚴肅查處違法行為，加強勞動保障監察執法工作，強化勞動保障監察職能，健全舉報制度，認真做好群眾舉報案件的受理和查處工作，切實做到維護農民工的社會保險權益。

（三）積極推進農民工社會保險制度的配套改革 

加強重視社會保險機構經辦能力的建設，加快社會保險信息服務網絡建設步伐，建立高效運轉的經辦管理服務體系，把社會保險的政策落到實處。社會保險經辦機構要完善管理制度，制定技術標準，規范業務流程，實現規范化、信息化和專業化管理，加強人員培訓，提高政治和業務素質，不斷提高工作效率和服務質量。

 1．增進戶籍制度的改革

 農民工勞動權益的保護不僅要治標還要治本，推進制度改革就是一項治本的措施。而且從我國的當前情況來看，制度改革比政策調整與組織重構具有優先的重要地位，在制度上進行有目的的、系統的改革，就會推動各項政策的調整與組織的重構，自然會帶來農民工勞動權益保障問題的解決。制度改革的目標是消除對農民工的各種歧視，使農民工享有與城市居民同等的待遇。從制度上解決了農民工勞動權益保障問題，在就業、社會保障、子女的受教育方面給予農民工與本地居民相同的待遇并實行統一管理。

 2．增強工會組織的作用

 全國總工會也發出通知，要求各地工會應組織農民工加入工會組織，充分發揮工會在維護農民工合法權益方面的作用，幫助農民工與用人單位簽訂勞動合同，規范企業用工制度。切實代表和維護農民工的合法權益，是工會性質的體現，是工會工作特色的體現，是新時期拓寬工會工作領域的主要途徑。近幾年，農民工已經越來越意識到工會組織的重要性，維護工人階級利益也是工會的唯一法定職責。新的《工會法》明確規定在中國境內的企業、事業單位中，以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者，不分民族、性別、職業、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會的權利，任何組織和個人都不得阻撓和限制。《工會法》的修改和頒發，為農民工納入工會組織提供了法律依據，從而也為農民工的社會保險權益提供了組織依據[13]。

 

三、我國農民工社會保險制度設計與實施的基本對策 

 在市場經濟體制下，完善的社會保險制度是社會得以穩定的重要機制和勞動力得以流動的重要條件。社會保險權益是法律規定的我國勞動者享有的基本權益之一，對農民工也不例外。積極探索能夠滿足農民工需要的社會保險項目，解決因流動性強等引起的保險關系轉移和接續困難的問題，使保險體系真正成為保證社會穩定的“減震器”，解除農民工的后顧之憂[14]。

 （一）優先確立農民工工傷保險制度