試論我國行政權力的法制監督(一)

試論我國行政權力的法制監督
 
【內容摘要】目前，行政權力運行中出現的問題已不容忽視, 權力監督制約不容延誤.隨著經濟的發展與社會的進步，國家的職能大為擴張，行政權力急劇膨脹，其活動范圍隨之擴展，涉及到社會生活的各個方面。我國正處于社會轉型、體制轉軌、政府職能轉變的變革時期。因此，強化行政權力的法制監督尤為迫切和必要，經濟經濟基礎、上層建筑諸多領域中的深層次矛盾比較集中的暴露出來，人民群眾的法律意識和法制觀念不斷增強，全社會對依法行政的要求也越來越高。
【關鍵詞】行政權力、法制監督、依法行政
 隨著經濟的發展與社會的進步，國家的職能大為擴張，行政權力急劇膨脹，其活動范圍隨之擴展，涉及到社會生活的各個方面本文論述的行政權力，就是一個國家權力體系中負責執行權力機關意志維護社會經濟文化秩序、增進社會福利，管理社會事務的支配力。如果行政機關違法或不當地行使權力，不僅損害相對人的利益，而且會破壞統一的法律秩序，從而影響公共利益。因此，必須對行政權力的取得運用等加以監督，使之更加符合公民、法人的合法利益和公共利益。本文著重論述行政權力法制監督的意義目的,我國現行行政權力法制監督的主體、內容方式以及監督不力的原因，如何強化行政權力監督和達到的要求做了論述,為我們行政權力監督的探討和發展提出了自己的見解。
一、當前加強行政權力監督的必要性
（一）行政權力的來源
 現代資產階級強調的是所有權力都來源于法律，但立法權、行政權、司法權三權來源于法律的表現不同：立法權、司法權來源于憲法，行政權總體上也來源于憲法，但具體的行政權力并非直接來源于憲法，而是來源于一般法律（議會機關制定的法律）。
 第一、權力要對法律負責，政府是有權力的政府，也是要負責任的政府，總之，權力是誰給的，就要對誰負責。
 第二、行政權不僅要對憲法負責，還要對制定法律的議會負責，行政權同時要受立法權（議會）和司法權的監控。議會與司法結為同盟軍監控行政權，是否合理？這個問題值得思考。
 （二）行政監督的目的
 對行政權力和行政行為的監督，是指有關國家機關、社會組織和個人對行政機關及其工作人員的行政行為進行了解、反映、評判、規范，并對不當行政行為和違法行政行為進行矯正和處理的活動。監督的目的，是調整行政權的失衡，防止行政權的變異，矯正行政權運行的偏差，有效防止和及時矯正行政管理上的不當行為和違法行為，從而保障法律、法規、規章的正確實施和國家政令的暢通，為經濟、社會和人的全面發展創造公正的法制環境。
（三）行政監督的意義　　通常認為，立法分配正義、行政推行正義、司法矯正正義，這是對權力機關、行政機關、司法機關三者在權力制衡原則下的職能配置、義務承擔和責任承受關系的具體描進。這個描述告訴我們，權責緊密相連、用權必受監督，尤其是行政權力。抽象的行政權力通過具體的行政行為來實現，行政權力缺乏監督必然導致腐敗，行政行為缺乏監督必然失去公正；這是從長期的實踐中得出的經驗論斷。實踐證明，凡被追究法律責任的腐敗官員，雖然他們的級別、職同，違法犯罪的情形也不相同，但有一點卻驚人的相似或者說完全相同：都是濫用權力而規避監督甚至拒不接受監督。因此，為了有效防止這種情況的發生，就必須加強對行政權力和行政行為的監督。應該說，在市場經濟條件下，產生權錢交易的腐敗現象是不可避免的；但是，堅持對行政權力和行政行為加強監督，就可以有效地防止或者最大限度地減少腐敗現象的產生。
（四）加強行政權力監督的必要性
在我國加強對行政權力的監督具有歷史的必然性，它是人民主權的體現，也是整個國家權力結構科學配置的必然要求，是保證整個政府機關及其公務員勤政、廉潔、高效、務實、全心全意為人民服務的不可缺少的基本環節。
二．我國當前行政權力監督現狀
（一）行政權力法制監督的概念和主體
 行政權力法制監督，是指國家權力機關、國家司法機關、專門行政監督機關及國家機關系統外部的個人、組織依法對行政主體及國家公務員行使行政職權行為和遵紀守法行為的監督。行政權力法制監督的主體是國家權力機關、國家司法機關、專門行政監督機關以及國家機關系統外部的個人、組織國家權力機關、國家司法機關、專門行政監督機關作為行政全力法制監督主體，能對監督對象采取直接產生法律效力的監督措施，如撤消行政行為、處罰違法違紀的公務員等。
(二) 我國行政權力法制監督主體
 各級國家權力機關，特別是全國人大和全國人大常委會是行政法制監督的最重要的主體。國家權力機關對行政的監督主要是對行政抽象行政行為的監督，如果最高國家權力機關對國務院行政法規的監督，省、自治區、直轄市的人大、人大常委會對地方政府規章的監督，其他地方國家權力機關對相應地方人民政府規范性文件的監督，國家權力機關對抽象行政行為的監督即可以通過備案制度進行，也可以應其他監管主體的請求進行。國家權力機關通過審查監督，如認為行政機關的抽象行政行為。除了對抽象行政行為進行監督外，國家權力機關對行政的監督還包括對各級人民政府組成人員的監督。國家權力機關如發現政府組成人員有瀆職、失職行為，可以通過法定程序罷國家司法機關的監督免瀆職、失職的政府組成人員。
1、國家司法機關的監督
 國家司法機關包括人民法院和人民檢察院。
 人民法院作為行政權力法制監督主體，起主要監督方式是通過行政訴訟——對具體行政行為的合法性進行審查，撤消違法的具體行政行為，以實現其監督職能。除次以外，人民法院還可以通過司法建議的方式，建議行政機關糾正不屬人民法院撤消范圍的違法行政行為，和建議處分在違法行政行為中有過錯的國家公務員。
 人民檢察院作為行政權力法制監督的主體，主要限于對嚴重違法亂紀，可能構成犯罪的國家公務員的監督。人民檢察院特別通過對犯有瀆職罪、貪污罪、賄賂罪的公務員進行偵察和提起公訴，實現其行政權力法制職能。此外，人民檢察院還具體對勞改、勞教場所及其管教人員實施日常監督，通過處理勞改、勞教工作中違法行為，保障這一特定行政管理領域的行政法治。
2、專門行政監督機關的監督
 專門行政監督機關主要指行政監察機關和國家審計機關。二者既是行政系統內部監督機制的環節，同時也是國家行政權力法制監管機制的環節。
 行政檢察機關作為行政法制監督主體，主要是國家公務員遵紀守法情況實施監督。行政檢察機關通過主動調查和接受行政相對人的申訴、控告、檢舉，發現相應國家公務員的違法亂紀行為、違紀的公務員，以糾正國家公務員隊伍中的違法、腐敗現象，保障整個行政系統的廉潔、勤政。
 國家審計機關作為行政法制監督的主體，主要是對各級人民政府及其工作部門的財政收支行為進行監督。審計機關通過審計職能，發現監督對象違法或違反國家有關規定的財政收支行為，依法予以處理、處罰或提請有權處理的機關依法予以處理、處罰，以保證財務領域的行政法治。審計機關對行政機關以外的金融機構、企事業組織的財務收支進行審計監督不屬于行政法制監督，而屬于行政監督的范圍。
3.社會監督
 個人、組織在行政管理法律關系中是管理對象，是行政相對人，而在行政法制監督關系中，則是監督主體，有權對行政主體行使職權的行為和國家公務員遵紀守法的情況實施監督。當然，個人、組織作為行政法制監督主體，不能直接對監督對象采取有法律效力的監督措施、監督行為，個人、組織的監督是通過向有權國家機關提出批評、建議、申訴、控告、檢舉、起訴、，或通過報刊、雜志、電臺、電視臺等輿論工具對違法行政行為予以揭露、曝光，為有權國家機關的監督提供，使之采取有法律效力的監督措施、監管行為，實現行政法制監督的目的。由此可見，國家機關系統外部的個人、組織的監督，是其他法制監督啟動的動力，是行政法制監督的基礎。
 
三．我國行政權力監督的問題與原因
（一）長期受輕視法律否認法治的“左”的思想的影響
 民主要求政府以體現和反映人民意志和利益的法律為其最高準則。人民既然是主人，政府既然是人民的政府，它就必須遵守和服從人民代表機關制定的法律。一個民主國家，只有一個最高權力機關，那就是全國人民代表大會，即使是黨的政策，它也只通過法定程序和以法律形式表現出來以后，才能在法律上獲得至上地位。如果最高權力機關不是人民代表機關而是個人，至上的普遍行為規范不是法律而是個人指示，那么，國家的民主政體的性質就會發生變化。1957年以后的一個時期，我國在行政領域不說完全無法可依，即使有法，也不依法，在行使職權中往往依言不依法，以領導人的指示而不是以法律作為辦事的依據。有的執法人員在沒有領導人明確指示的情況下，甚至看領導人的眼色行事，憑猜測揣摩領導人的意向行事，這樣，在行政領域，自1957年以后，有法可依向有法不依，無法可依甚至向完全不依法而只依政策，依指示辦事轉化。
（二）人為因素人的文化素質
 “萬事皆舊人操縱”人的文化素質的高低在一定程度上代表只你對法律的認識、理解程度，只有充分地認識法律、理解法律才能認清那些是該作的，哪些是不該做的；哪些是自己的權力；哪些是自己的義務；哪些是自己的職責或者說權力范圍內的事；哪些是越權了，才能認清我能怎樣運用法律賦予的權力去監督別人。我國人大政協作為法律監督機構，其代表的文化素質決定著能否真正承擔得起法律賦予你的監督職責。代表文化層次較低一直是制約我國依法監督行政權力的障礙，使其監督作用成為了擺設，老百姓流傳著“人到老，當代表，人大、政協管養老”的順口溜，足以證明其監督作用發揮的程度。當前，我國處于改革關鍵階段，各種問題、矛盾層出不窮，人民對濫用、胡用行政權力深惡痛絕，因此，加大人大、政協監督作用尤其重要，代表的素質也隨著經濟社會的發展，需要提高，特別是基層人大、政協的代表們，他們貼近人民，了解人民生活，如何反映群眾呼聲，如何監督基層行政權力的行使，作好監督工作是他們的職責。最近，我聽了一場關于基層人大代表的述職報告，報告內容全都是個人的工作成績，對其監督工作只是一筆代過，由此可見，其對“代表”的理解。親情因素：中國受幾千年封建社會的影響，注重禮節、注重親情。中國社會也被稱之為關系社會。
（三）立法的影響
 從監督方面來看，沒有完備的監督制度是無法實現法治的。由于國家行政機關及其活動的性質、地位作用和特性決定了對行政監督的重要性、多元性、繁重性和難度大。與人大和司法機關相比，國家行政機關即擁有執法權又享有行政立法權；行政執法具有較多、較大的自由裁量權；行政機關實行首長負責制；行政處理、強制、處罰的方式和手段多種多樣；行政執法程序簡便、迅速等等這些特性，一方面適應了行政管理的需要，另一方面，存在容易違法之機。我國目前尚無《中華人民共和國監督法》，國家監督的法律制度不完備，尤其對行政權力監督的威力效力較弱特別是在公開制度方面，雖然近幾年，隨著依法行政腳步的加快，有些地方正在對政府某些領域實行行政公開化，比如上海前期出臺的政府公開化條例，政府文件全部公開化，大大加強了對政府行政權力的監督，但還不夠，須建立《公開法》規范公開，規定那些必須允許公開公示，該公開的不公開的罰則以及責任追究等等。只有這樣，才能使我國的行政權力監督更法制化。
四．完善監督機制，依法行政

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