行政組織與其他社會組織比較研究(一)

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一、行政組織概論
     組織是在特定社會環境之中，由一定要素構成的，為達成一定目標而建立起來的，并隨著內外環境不斷變化而自求適應和調整，具有特定文化特征的一個開放系統。組織是伴隨著人類社會的發展而發展起來的，組織對人類社會的發展起著不可低估的作用，人類個人和集體的生存條件及其活動能力，都是通過各種組織獲得、發展和完善的。在如今高度組織化的社會，組織和組織管理已經成為推動人類不斷發展與進步的重要力量。
二、中國行政組織結構
中國是單一制結構形式的國家，行政組織機關由中央行政機關和地方各級行政機關共同組成。中央行政機關即國務院，也稱中央人民政府，是管理國務和政務的最高國家行政機關。地方各級行政機關，即地方各級人民政府。中國目前的地方行政建制，除少數地區實行省、縣、鄉三級行政體制外，大部分地區已經建立起省、市、縣、鄉四級行政體制。從法律地位看，地方各級行政機關具有兩重屬性：一方面，它們是地方各級國家權力機關的執行機關，對同級國家權利機關負責并報告工作；另一方面，它們接受上級國家行政機關的領導，并服從最高國家行政機關（國務院）統一領導。香港和澳門回歸祖國后，依法設立的特別行政區行政機關的法律地位具有特殊性。特別行政區行政機關和立法機關的關系，不同于內地的人民代表大會與行政機關之間的立法與執行、監督與被監督的關系。
三、行政組織與其他組織在特征、功能、作用的區別
㈠、行政組織的特征
行政組織就是指為推行國家公共行政事務而依法建立起來的各種行政機關的統稱。與其他組織相比，行政組織具有以下明顯的特點：
第一、行政組織是唯一可以合法使用暴力的機關。它是以國家機
器為后盾，依法管理社會公共事務，因此，行政組織所制定的行政措施和采用的行政手段對它管轄范圍內的企事業單位、群眾團體和全體公民都具有約束力和強制力。故強制性便成為行政組織不同于其他社會組織的一個重要特征。
第二、行政組織是一個具有天然壟斷地位的組織。其他組織有許
多，但行政組織具有唯一性，是一個具有天然壟斷地位的組織。
    第三、行政組織是可以合法行使行政權的組織。行政組織與立法機關和司法機關一樣，是國家機構的重要組成部分，但它與立法機關和司法機關在性質、職能、作用方面都有所不同。作為立法機關的執行機關，行政機關的主要職責就是合法地行使行政權，依法運用行政權對國家和社會的公共事務進行統一的管理。
第四、行政組織是承擔公共責任的組織。行政組織是公共組織，它對整個國家與社會負有政治責任、法律責任，同事還負有一定的道德責任。政府是代表國家行使行政權力，是實現國家意志的重要工具，國家的政治性就要求行政組織必須為一定的政治服務，承擔一定的政治責任。現代社會是法制社會，行政組織有責任也有義務維護國家的法律秩序，維護法律的權威性與嚴肅性。行政組織在執行公務的過程中，要嚴格依法執行。同時，行政組織要為自己的行為承擔法律的責任，真正做到違法必究。現代社會還是一個講求道德的社會，行政組織的使命之一還在于要建立一個道德、講文明的社會，通過建立政府良好的道德形象來為社會樹立道德榜樣。
第五、行政組織是以追求公共利益為目的的組織。行政組織不同于企業組織，企業組織的目的是為了追求利潤的最大化，而行政組織的職責和目的則不是為了營利，或為某一部分人謀利，而是要為整個社會的政治、經濟、文化等事業的發展提供服務，其服務的對象是整個社會，是國家的共同利益和社會的公共利益，所以，行政組織是把為社會提供公共服務和謀取大眾的公共利益作為自己的核心職責。
㈡、非正式組織的特征
所謂行政組織中的非正式組織，它是行政組織中的成員在相互交往過程中，出于共同的情感或利益需要，自發地聚集在一起形成的松散的非正式群體，因而它的組織特征帶有鮮明的人身依附和利益關聯。非正式組織在行政組織中作為一種群體集合體，它所呈現的特點與正式組織有顯著的不同。
1、行政組織中的非正式組織是一種網絡結構　　網絡化組織的組織形式既不同于市場，也不同于科層，它不是市場和科層的一種組合，而是一種獨特的、具有自身統一邏輯的經濟活動組織形式，即網絡組織。網絡化組織具有兩個特征：第一，網絡化的組織形式的社會脈絡是由持續的互動形成的交換方之間穩定的關系模式。我國行政組織內的非正式組織最明顯的特征便是“關系本位”觀念的凸顯，人際關系在非正式組織的運行中發揮著首要作用。第二，這種關系模式下的制裁和約束力往往體現為規范而非法律，行政組織內的非正式組織運行的原則恰恰也是感情、互惠或人際關系。因此，我國行政組織內的非正式組織的組織結構既不同于市場，也異于西方國家的行政科層，而是一種網絡化的組織。
2、非正式組織具有很強的群體規范。群體效率高　　非正式組織一般都具有自己的組織規范，它從非正式組織成員的共同利益、共同需要、共同情趣和愛好出發，規范非正式組織成員的行為，調節內部關系。這些規范反映了組織成員的集體利益和要求，雖然不成文，但非正式組織的規范的作用往往大于行政組織明文規定的規則，那些違反了規范的人往往受到很大的壓力，要求其糾正自己的行為。這些制度和與手段，保證了非正式組織活動的效率很高。
3、非正式組織自然形成領導核心　　非正式組織的領導一般是內生的、自然的，他的產生以依靠個人的人格魅力或者其他個人特質而自發形成。非正式組織雖然沒有上級任命的領導，但實際上每個非正式組織都有自己的“領導”。這些人雖然沒有組織賦予他們的職務、地位和權力，但由于其本身的特點，如知識豐富、技術水平高、辦事公道、待人熱情等等，故對其他成員具有特殊的影響力。他們在行政組織的非正式組織中具有權威性，發揮著維護群體的相對穩定性和提供行為規則等作用。由于自然形成的領導在非正式組織中處于核心地位，因此成員的擁戴程度比正式組織高、號召力強。
㈢、行政組織與其他社會組織的區別：
①行政組織與共產黨組織的區別：共產黨是我國的執政黨，居于領導地位，各級行政組織必須堅持共產黨的領導，而黨的領導主要是政治、思想和組織領導，凡屬政府職權范圍內的工作應由各級行政組織討論決定
②行政機關與權力機關的區別：國家行政機關由國家權力機關產生，并向其負責、受它監督，行政機關的國家權力機關的執行機關，它們之間是一種從屬而不是平等的關系。
③行政機關與司法機關的區別：司法機關依法獨立行使審判機（法院）和檢察權（檢察院），行政機關無權干涉，司法機關既無權管理國家政務，也不負管理國家政務的責任。
④行政機關與社會團體的區別：行政機關是按憲法和法律程序組建的，行使國家行政權，對其管轄的社會團體具有約束力。社會團體不具有國家權力的屬性，各社會團體的章程、規定不得與憲法和法律相抵觸，且僅對其團體成員有約束力。
㈣、非正式組織對行政組織的影響
非正式組織在發展過程中，既可以促進正式組織的發展，也可能給正式組織帶來不良的影響。它在幫助完成一個行為的同時，也能破壞它，在傳授有用信息時，也可能在散播謠言，一個非正式的組織可以幫助員工在工作中取得成績，相反，同樣是這個組織，它可以抵制、擾亂、排斥其他員工，嚴重挫傷他們的工作積極性。因此，在大多數非正式組織中，正負兩面效應同時存在。
㈤、非正式組織的形式及其特點和作用
非正式組織包括有民間社團組織、志愿者協會、環境保護組織、民間智囊機構等。其中所謂“民間組織”指的是有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團。在我國大陸，民間組織又可分為社會團體、民辦非企業單位和基金會三種類型。
據有關資料統計，截止2010年3月，全國各類民間組織為31.7萬個，其中社會團體16.95萬個；民辦非企業單位14.64萬個；基金會1035個。
民間組織的主要特點有如下四個方面：一是非政府性。其以民間的形式出現，不代表政府或國家的立場。二是非營利性。即通常以提供公益和公共服務作為主要目標。三是相對獨立性。無論在政治、管理或經濟來源上，都相對獨立于政府。四是自愿性。實質上在我國大陸相當一部分民間組織對政府或部門存在著一定的依賴性，同時對民間組織的行政干預也十分嚴重。民間組織可謂官方與非官方、半官方與非官方、合法與非法、營利與非營利、有形與無形并存，良莠難分、管理失范、方向各不同。
民間組織的積極作用。盡管民間組織在發展過程中仍存在諸多問題，但其對國家、對社會的積極作用是不容忽視的。其在促進民主治理，建設和諧社會，提高黨的執政能力，改善公共服務，推動社會主義民主政治建設等方面起到積極作用。
四、行政組織與其他組織的聯系
行政組織的功能與國家的功能既有聯系又有區別。國家及其整體活動的方向就是國家功能，即國家在社會事務過程中所具有的作用。國家功能是國家本質的外在表現。國家本質決定其功能，功能體現本質。
　　行政組織的功能是與立法組織、司法組織的功能相對而言的，是整個國家機器功能的一個組成部分。一般而言，立法是國家意志的表達，行政是國家意志的執行，司法則保證法律公平的實現。行政組織的功能的行使以立法機關的法律為出發點，對其負責，并受其指導和制約；它以司法機關的強制力為后盾，并受其監督。反過來，行政組織功能的發揮具有相對的獨立性，行政組織在法律賦予的范圍內，自主確定其行為方式，創造性地開展活動，并制約和影響著立法機關與司法機關功能的實施程度。
     在當代西方行政組織理論中，對非正式組織的研究起源于霍桑實驗。它表明，正式組織中總存在著一些非正式組織，并對人的感情、情緒、地位、行為、愛好產生很大的影響。霍桑實驗奠定了非正式組織理論的基礎。首次明確提出非正式組織理論的則是美國學者巴納德。他在《經理的職能》一書中指出，非正式組織應是在正式組織中，由于個人之間的相互接觸、相互影響而形成的自由結合體，它不具有特定的目的，而是具有偶發性或自然形成的。在巴納德之后，學者們紛紛提出自己的觀點，使非正式組織的理論日趨完善。    非正式組織的積極功能表現在：可以調節、彌補正式組織的不足，加強組織內部的意見溝通，增強成員內部的凝聚力，使組織成員遵從團體的文化價值規范，進而增進團結，影響和規范人的行為，改善組織氣氛，促進人的全面發展。    非正式組織也有消極功能。當非正式組織和正式組織的利益不一致時，其成員往往為了在非正式組織中尋求滿足，而忽視組織目標，造成目標沖突，不利于組織目標的實現。同時，非正式組織成員溝通頻繁，容易傳播、散布謠言，對正式組織及其成員危害極大。    因此，在研究行政組織時，對非正式組織的存在既不能一概否定，也不能視而不見，聽之任之，而應該給予足夠重視，因勢利導，揚長避短，最大限度地發揮非正式組織的積極功能，盡量降低其負面功效。
五、在發揮行政組織的功能基礎上，如何發揮其他組織的功能

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