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試論依法行政(二)

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依法治國作為一種治國方略，指明了法律手段是治理國家的基本手段。這在現(xiàn)代法治國家是相通的。但是在不同社會制度國家實(shí)行依法治國的政治目標(biāo)是有著本質(zhì)區(qū)別的。在我國依法治國就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須達(dá)到以下五個(gè)方面的基本要求。一是必須實(shí)現(xiàn)法律的民主性。就是法律要真正體現(xiàn)廣大人民群眾的意志，代表廣大人民的根本利益；同時(shí)也必須反映社會發(fā)展的客觀規(guī)律；二是必須實(shí)現(xiàn)法律的完備性。就是依法享有立法權(quán)的國家機(jī)構(gòu)，要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序制定法律、法規(guī)、規(guī)章，建立起比較完善的具有中國特色社會主義法律體系；三是必須建立法律的權(quán)威性。一切國家機(jī)關(guān)及其工作人員都必須嚴(yán)格依法辦事，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；四是必須體現(xiàn)法律的平等性。法律面前人人平等，任何人不得享有超越法律的特權(quán)；五是必須做到法律的普及性。就是全體公民都具有較高的法律意識和良好的法律素質(zhì)，養(yǎng)成自覺遵守法律的習(xí)慣，具備正確運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益的能力。
依法治國包涵了以下四個(gè)方面的內(nèi)容：立法民主、依法行政、司法公正和公民權(quán)利受到切實(shí)保護(hù)。其中依法行政是依法治國的關(guān)鍵和核心。
首先，從法的角度來看，我國法律80％以上、地方性法規(guī)為90％以上、行政法規(guī)規(guī)章100%都是由行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行的，法院執(zhí)行的主要是刑事、民事方面的法律。一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)能不能發(fā)展，科技文化是不是發(fā)達(dá)，人民群眾的生活水平能否提高，民主政治空氣是否濃厚，主要取決于政府。國家的興旺發(fā)達(dá)，人民的幸福安康主要靠的是政府。如果依法行政搞不好，依法治國就失去了最基本的支柱，也就不可能實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。
其次，從國家機(jī)關(guān)和公民的法律關(guān)系角度來看。在國家管理活動所形成的法律關(guān)系中，一方面是國家機(jī)關(guān)工作人員，另一方面是老百姓。依法治國要求國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)格依法辦事，同時(shí)也要求老百姓切實(shí)守法。在這一對矛盾中，矛盾的主要方面是國家工作人員能否依法辦事，國家工作人員作為手中握有一定權(quán)力的特殊群體，應(yīng)當(dāng)比普通公民更模范的遵紀(jì)守法，并以自己的模范行為影響和教育普通公民，對普通公民起榜樣作用。如果國家工作人員不能依法辦事，就無法要求老百姓遵紀(jì)守法。而在我國的國家機(jī)關(guān)中，機(jī)構(gòu)最龐大、人數(shù)最多的是行政機(jī)關(guān)，國家工作人員中的最大多數(shù)是行政機(jī)關(guān)工作人員�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，已經(jīng)引起了政府部門對經(jīng)濟(jì)宏觀管理的思維方式，組織結(jié)構(gòu)和管理方法的重大變化，政府行為法律化已經(jīng)成為現(xiàn)代社會生活的普遍要求，成為衡量一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)管理水平，特別是行政管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。因此，如果政府能嚴(yán)格依法辦事，在老百姓心目中樹立清正廉潔的形象，依法治國就有希望。
再次，從對民事權(quán)益的保障角度看。在我國，隨著社會的發(fā)展，民主法制建設(shè)不斷深入，政府運(yùn)用行政權(quán)利保護(hù)公民、法人或其他組織民事權(quán)益的廣度與深度也在加強(qiáng)。一個(gè)社會中，民事侵權(quán)問題是最多最常見的問題。許多人認(rèn)為，解決民事侵權(quán)問題只能依靠法院，實(shí)際上并非如此，因?yàn)槊袷虑謾?quán)行為往往不僅僅侵犯了公民的權(quán)益，還破壞了行政管理的秩序，因此行政機(jī)關(guān)必須介入。例如《治安管理處罰條例》第五條規(guī)定，對因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀了他人財(cái)物等違反治安管理的行為，情節(jié)輕微的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。另外該條例還對許多民事侵權(quán)行為，如公然侮辱或捏造事實(shí)誹謗他人、虐待家庭成員（受虐待人要求處理的）、私拆他人郵件等，規(guī)定了在不夠刑事處罰情形下的行政處罰。當(dāng)一個(gè)社會假冒偽劣產(chǎn)品盛行時(shí)，老百姓首先罵的也是政府機(jī)關(guān)工作不力、打擊不力。其生產(chǎn)者、銷售者侵犯的是他仿冒品牌的所有者及消費(fèi)者的權(quán)益，是民事侵權(quán)，但從另一個(gè)角度來說，他還擾亂了國家的經(jīng)濟(jì)秩序。而維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、社會秩序、是政府管理的主要內(nèi)容。從這個(gè)意義上來講，依法行政的一個(gè)極其重要的方面就是保護(hù)公民的合法權(quán)益。因此黨的十五大報(bào)告提出：‘一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)力�！袑�(shí)保障公民權(quán)利對政府機(jī)關(guān)而言，包涵兩層意思：一是政府機(jī)關(guān)的自身行政行為不能侵犯公民的權(quán)利；二是對于各種民事侵權(quán)行為，如果涉及到國家的經(jīng)濟(jì)秩序和社會秩序，政府就應(yīng)當(dāng)運(yùn)用行政權(quán)力加以干預(yù)，制止民事侵權(quán)行為，切實(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)益。
同時(shí)依法行政是依法治國的難點(diǎn)，其原因有：一是政府管理的事務(wù)特別多，面特別寬，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、社會發(fā)展等各個(gè)方面。人從出生到死亡，經(jīng)過的每分每秒都要接受政府的管理，政府的行政管理已經(jīng)涉及到社會的方方面面。行政管理的繁雜使得我們擁有一支龐大的隊(duì)伍，而目前這支隊(duì)伍中的少數(shù)人員在法律意識和執(zhí)法水平等諸多方面都離依法行政的要求有較大差距。目前的法律、法規(guī)又給予了行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)有較大的自由裁量的空間，這就使得行政行為的合法與適當(dāng)，在一定程度上取決于執(zhí)法者個(gè)人的素質(zhì)，因此把政府的行政管理活動納入到依法行政軌道上來，難度非常大。二是對于政府來說，由于行政事務(wù)的繁雜性和緊迫性，使得行政機(jī)關(guān)在行政管理活動中，主要追求的是行政效率。正因?yàn)橹v效率，因此《憲法》規(guī)定，從中央到地方的各級政府機(jī)關(guān)均實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。這是政府提高行政效率的必然產(chǎn)物，是行政管理的需要。但從另一個(gè)角度來看，行政管理方式上的這一特殊性，容易使行政機(jī)關(guān)工作人員習(xí)慣于按長官的意志行事，而出現(xiàn)忽視法律法規(guī)，過分看重領(lǐng)導(dǎo)指示的現(xiàn)象。因此，在許多執(zhí)法人員心目中，領(lǐng)導(dǎo)的指示比法律法規(guī)效力高。為了防止這種現(xiàn)象的漫延，黨中央、國務(wù)院反復(fù)強(qiáng)調(diào)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法決策，嚴(yán)格依法辦事，才能真正樹立法制的權(quán)威，依法行政才有可能。
依法行政具有相當(dāng)難度，正因?yàn)槠涔芾淼氖聞?wù)多、雜，要妥善處理各種問題不是一朝一夕的事情，要求全面健全法制、提高廣大行政執(zhí)法人員和廣大人民群眾的整體素質(zhì)和健全完善執(zhí)法程序，提高行政執(zhí)法的效率和質(zhì)量。也正是因?yàn)檫@種依法行政的復(fù)雜和重要性，使得它是依法治國的關(guān)鍵所在。
正是因?yàn)橐婪ㄐ姓闹匾院完P(guān)鍵性，使得依法行政必須有嚴(yán)格的原則，否則將會影響執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象甚至是嚴(yán)重影響社會主義法制建設(shè)的進(jìn)程，為此制定了如下原則，要求在執(zhí)行行政執(zhí)法的同時(shí)必須遵循。其一、法律優(yōu)先原則，行政機(jī)關(guān)有很大的權(quán)力制定很多規(guī)范，但是這種規(guī)范必須同法律一致。其二、法律保留原則，這是指對一部分憲法和法律規(guī)定只能由法律作出規(guī)定的事項(xiàng)，立法權(quán)必須由最高權(quán)力機(jī)關(guān)來行使。只有在明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)才有權(quán)在授權(quán)范圍之內(nèi)制定行政規(guī)范。如1996年出臺的《行政處罰法》第9條2款規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定�！逼淙�、職權(quán)法定原則，這是行政執(zhí)法的最重要的基本原則之一。其基本涵義是：行政機(jī)關(guān)在管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)中，只能行使法律授予的與其職能相一致的權(quán)力，稱為職權(quán)。職權(quán)法定原則反映了行政權(quán)力的有限性和法定性，是所有行政機(jī)關(guān)工作人員必須懂得和嚴(yán)格遵守的基本準(zhǔn)則。其四、不得放棄職權(quán)原則，行政機(jī)關(guān)不能越權(quán)，但是法律授予行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，行政機(jī)關(guān)必須去行使。對于行政機(jī)關(guān)來說，在享有某項(xiàng)權(quán)力的同時(shí)，也承擔(dān)了相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，即職責(zé)。其五、程序法定原則。它是科學(xué)管理方式與步驟的法制化，是科學(xué)性與法律性的統(tǒng)一，設(shè)置科學(xué)的程序，將大大提高行政效率，保證行政執(zhí)法的公正、公平。其六、自由裁量權(quán)適當(dāng)原則，就是在法律規(guī)定不到的細(xì)微地方，執(zhí)法人員需根據(jù)具體情況具體分析，在法律允許的范圍內(nèi)，做出在不同情況下不同的處理方式、方案。其要求嚴(yán)格控制立法、加強(qiáng)對執(zhí)法人員的教育、強(qiáng)化對自由裁量權(quán)的監(jiān)督等方面。
同時(shí)，要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政執(zhí)法的具體過程中，一切從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合主體和客體的具體情況，與時(shí)具時(shí)，實(shí)事求是，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探索依法行政的新理論，為健全黨的法制建設(shè)、發(fā)展馬克思主義理論和全面推進(jìn)建設(shè)中國特色社會主義法治國家貢獻(xiàn)出應(yīng)有的力量。
總之，我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，我們政府是人民的政府。全心全意為人民服務(wù)是我們黨的宗旨所在，人民通過制定法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力，通過行政管理為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)，依法辦事、依法管理。保證行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性、穩(wěn)定性；保證提高行政效率和對行政管理監(jiān)督有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序。

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