淺談如何依法行政——劉軍

改革開放20多年來，我國的社會主義法制建設(shè)取得了重大成就。初步建立了以憲法為核心的法律體系，使國家政治生活、經(jīng)濟生活、社會生活的主要方面和基本方面做到了有法可依；健全了我國的司法制度和行政執(zhí)法制度；建立了一支宏大的法制隊伍；形成了有中國特色的社會主義民主政治制度和法律監(jiān)督體系。隨著普法工作的不斷深入，依法治國的問題越來越突出而實際地提到了人們的面前。適應(yīng)這一時代的要求，黨的十五大明確地將依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，確定為我國治理國家的基本方略。依法治國戰(zhàn)略方針的確立為實現(xiàn)依法行政開辟了道路，創(chuàng)造了前提條件，而依法行政又是依法治國的核心所在。由于國家所頒布的法律、法規(guī)，80%都須行政機關(guān)執(zhí)行，那么能否依法治國，建設(shè)社會主義法治國家就決定于行政機關(guān)能否依法行政。本文試結(jié)合行政和行政法的概念、行政法的淵源來闡述如何依法行政。
一、行政和行政法的概念
（一）行政的概念。行政法是規(guī)定有關(guān)國家行政機關(guān)的組織活動的法律根據(jù)。因而顧名思義，首先要弄清什么是行政。許多中外行政法學(xué)者、行政法著作對“行政”一詞的涵義，有各種各樣的說法。有的說：“行政是實現(xiàn)國家目的的作用”；“行政是除去立法、司法以外的一切作用”；有的說：“國家統(tǒng)治權(quán)的行使，以行政作用為中心，其他作用都是為配合行政的需要而行使的”；還有的說：“行政是行政機關(guān)本著行政職權(quán)所為的一切行為”。這些說法都只從行政二字的字義或從三權(quán)分立的角度來牽強附會地解釋，因而都是不確切的。馬克思指出：“……行政是國家的組織活動。”（《馬克思恩格斯全集》第1卷，第479頁）這就正確地揭示了行政活動的性質(zhì)，說明它最直接地體現(xiàn)著國家職能的行使，不同于其它國家機關(guān)的活動。國家行政機關(guān)為了貫徹執(zhí)行憲法和法律，保證其全部正確實施，必須進行廣泛的組織管理，即行政管理工作。
（二）行政法的概念。行政法，是一切行政管理法規(guī)的總稱。國家有關(guān)行政管理方面的法規(guī)種類繁多，具體名稱不一，但就其內(nèi)容來說，凡屬于國家行政管理范疇的，在部門法的分類上統(tǒng)稱為行政法。行政法是規(guī)定國家行政機關(guān)的組織、職責(zé)權(quán)限、活動原則、管理制度和工作程序的，用以調(diào)整各種國家行政機關(guān)之間，以及國家行政機關(guān)同其他國家機關(guān)、 企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和公民之間行政法律關(guān)系的各種法律規(guī)范的總和。行政法是一個獨立的法律部門，是國家法律體系中的重要組成部分。
二、行政法的淵源
行政法的淵源，亦稱行政法的法源，指的是行政法來源于哪些法和它由哪些法組成的。行政法是由各種含有行政法規(guī)范性質(zhì)和內(nèi)容的法律文件和法規(guī)所組成的。通常有兩種情況：一種情況是行政法規(guī)范比較分散地存在于其他一些法律文件之中；另一種情況是行政法規(guī)范比較集中地規(guī)定在一個獨立的法規(guī)之中，如專門規(guī)定行政機構(gòu)的組織章程或行政人員獎懲條例等。我國行政法的法源主要是：
（一）憲法。憲法是國家的根本大法，國家的總章程。它是我國一切立法的依據(jù)，也是我國行政法的基本法源。在憲法中有許多章節(jié)條款是具有行政法規(guī)范性質(zhì)的。
（二）基本法律。這是僅次于憲法的國家的主要法律。其中，有關(guān)國家機構(gòu)的基本法律，如《中華人民共和國國務(wù)院組織法》，比較詳細地規(guī)定了我國最高國家行政機關(guān)的性質(zhì)、組成、任期、職權(quán)和工作原則等。在基本法律當(dāng)中，有許多規(guī)定是具有行政法規(guī)范性質(zhì)的。因此，它也是我國行政法的一個重要法源。
（三）按照我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，全國人大和全國人大常委會均有權(quán)通過法律。這種法律是指僅次于基本法律的那些法律。建國以來的法律，按照前三部憲法規(guī)定，只有全國人大才有權(quán)制定。所有這些法律，也都是我國行政法的法源。全國人大常委會有權(quán)頒布法令，那些法令多數(shù)至今有效，也應(yīng)是行政法的法源。
（四）行政法規(guī)、決定、命令、指示和規(guī)章。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律可以規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。各部、各委員會，根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，可以發(fā)布命令、指示和規(guī)章。建國以來，政務(wù)院和國務(wù)院以及各部、委，曾頒布大量的行政法規(guī)和具有行政法規(guī)性質(zhì)的法律文件，如決定、命令、指示、規(guī)章等，這些行政法規(guī)、決定、命令、指示和規(guī)章等是我國行政法的最主要的法源。
（五）地方性法規(guī)。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定省、直轄市的人大和它們的常委會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，有權(quán)制定和頒布地方性法規(guī)。報全國人大常委會備案。這些地方性法規(guī)，多數(shù)都是規(guī)定國家各方面行政管理工作的內(nèi)容。因此，地方性法規(guī)也是我國行政法的一種法源。
三、新時期如何依法行政
（一）依據(jù)行政法的淵源，明確依法行政的具體內(nèi)容和要求。依法行政是法制原則的一項重要內(nèi)容，是指行政機關(guān)極其工作人員進行行政管理活動必須要以法律、法規(guī)、規(guī)章等為依據(jù)，不得超越法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定的范圍，否則，就構(gòu)成違法，要受到法律的追究。
依法行政的具體內(nèi)容主要包括：
1、行政機關(guān)行使行政權(quán)不得與憲法、法律、法規(guī)等相抵觸，行政機關(guān)有權(quán)依法制定行政法規(guī)、行政規(guī)章極其他規(guī)范性文件等也不得與憲法、法律、法規(guī)相抵觸，否則就無效。
2、行政機關(guān)作出各種處理決定必須依照法律、法規(guī)和規(guī)章等的規(guī)定。在沒有法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定的情況下，行政機關(guān)不得作出影響到公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)的處理決定，行政機關(guān)作出這種決定必須要有行政法的直接依據(jù)，即該行為是根據(jù)哪個法律、法規(guī)、規(guī)章的哪條規(guī)定作出的。
3、行政機關(guān)必須在行政法規(guī)定的范圍內(nèi)行使其職權(quán)。任何超越行政法規(guī)定范圍的行政行為都沒有法律效力，應(yīng)予撤消。
依法行政的具體要求：
1、行政機關(guān)進行行政管理的任何一項行為必須要有法律依據(jù)。行政機關(guān)要依法辦事，而不能依言辦事、依習(xí)慣辦事，不能用長官意志來調(diào)整行政活動，行政機關(guān)的活動必須受到法律、行政法規(guī)的約束。
2、行政機關(guān)必須在行政法規(guī)的范圍內(nèi)行使職權(quán)。如果行政機關(guān)超越了法律規(guī)定的職權(quán)范圍進行活動就屬違法，其行為或決定就會失去法律效力而無效。
3、行政機關(guān)必須加強行政立法。單靠國家權(quán)力機關(guān)制定的憲法、法律和地方性法規(guī)來對國家和社會事務(wù)進行管理是不夠的。行政機關(guān)發(fā)揮其人力、專業(yè)和技術(shù)等方面的優(yōu)越性，加強行政立法，對國家權(quán)力機關(guān)的立法作必要補充，以便使國家行政管理真正做到有法可依，有章可循。國家行政機關(guān)制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件，在效力上屬于憲法和法律，在內(nèi)容上不得與憲法和法律相抵觸，在制定時必須根據(jù)有關(guān)法定的程序進行。
4、行政機關(guān)必須正確適用行政法。行政機關(guān)在執(zhí)法過程中，應(yīng)把行政法律規(guī)范正確適用于各種具體事件的處理之中。行政機關(guān)適用法律、法規(guī)和規(guī)章等，不僅應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)和規(guī)章等的字面含義，還要符合法律、法規(guī)和規(guī)章等體現(xiàn)的目的、原則，從而對各種事務(wù)進行合法，有效地管理。
5、行政機關(guān)必須依照法定的內(nèi)容、程序和形式進行行政活動。行政機關(guān)的行政行為在內(nèi)容上應(yīng)符合行政法規(guī)定的范圍或幅度以及原則的目的。在程序上應(yīng)嚴(yán)格依照法定的程序，而不能將其法定的程序放置不用或顛倒。
（二）行政機關(guān)和人員要努力提高自身素質(zhì)，自覺增強法律意識和法律觀念。行政機關(guān)和人員是法治的保證，也是實現(xiàn)法治最關(guān)鍵的因素。執(zhí)法者和司法者只有切實提高的自身素質(zhì)，自覺增強防腐拒變能力，以身作則，才能依法裁決案件，使法律固有的公平、正義品格得到實現(xiàn)。國務(wù)院秘書長王忠禹指出“公務(wù)員的作風(fēng)建設(shè)事關(guān)民心向背，事關(guān)黨和政府與人民群眾關(guān)系”。這就要求新的歷史時期行政機關(guān)和人員要堂堂正正保持公仆本色，踏踏實實做好本職工作，切實轉(zhuǎn)變工作和領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)，特別注意為官要“干凈”，從政要“干事”。“干凈”就是要廉潔自律，拒腐防變，是為官者自律的要求和準(zhǔn)則。“干事”就要滿懷激情，干好革命事業(yè)，立足本職，干好改革大業(yè)，干字當(dāng)先，從政的職責(zé)和義務(wù)。這兩條也是老百姓對人民公仆的起碼要求。
（三）堅持與行政道德的軟標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，通過構(gòu)建體現(xiàn)時代精神的行政道德倫理文化促進依法行政。一個運作暢通，政績卓著的政府不僅僅要有完善的法律、法規(guī)等外在的強制性的硬標(biāo)準(zhǔn)，更要有一個良好的政治道德作保證的軟標(biāo)準(zhǔn)。法律作為憑借國家權(quán)力進行必要社會調(diào)整和社會控制的手段，并非唯一方法，更不是萬能的，法律調(diào)整領(lǐng)域的有限性，不能也無法制裁無行為載體的意識、觀念和思想的落后，甚至反動。道德則不然，它甚至還調(diào)整純粹的內(nèi)心活動和思想。即所謂法律治表，道德治里。在行政活動中，道德是作為極其重要的參與行為，發(fā)揮精神杠桿的主導(dǎo)作用，對于改進政府管理作風(fēng)，樹立政府在人民群眾中的崇高形象，促進社會風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)，都有著重要的現(xiàn)實意義，注重和加強行政道德建設(shè)促進依法行政是實現(xiàn)社會主義法治的必然要求。
（四）嚴(yán)格實施督促檢查制度。依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是由我國人民當(dāng)家作主的本質(zhì)所決定的，也是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在必然要求。從實踐看，依法治國的重點和難點在于行政機關(guān)。行政機關(guān)行使權(quán)力的特點之一是首長負責(zé)制，是權(quán)力的相對集中和命令服從；行政事務(wù)的繁雜性和緊迫性，要求行政機關(guān)必須強調(diào)辦事速度，強調(diào)行政效率，并給予行政機關(guān)在行使職權(quán)時以較大的自由裁量度，行政方式上的這些特點，使人們習(xí)慣于按照個人意志辦事，忽視法律規(guī)定行使權(quán)力。這就需要建立一種督促檢查制度。自上而下對各項工作任務(wù)進行督促檢查，是抓好落實的一種領(lǐng)導(dǎo)方略。