論行政指導

行政指導是現代行政管理的一種新手段，是對傳統的行政管理手段的一種補充。行政指導是一種行政法律制度，它是發展和完善社會主義市場經濟的要求，也是轉變政府職能和行政模式的要求，也是完善現代行政法制建設的要求。是行政行為的一種特殊形式，在理論上和實踐上都具有重要意義。隨著我國市場經濟的發展完善，在行政領域中建立和健全行政指導制度越來越顯得迫切和必要。
一、行政指導的含義與特征
（一）行政指導的含義
行政指導是一種特殊的行政管理行為，是指行政主體在其職責范圍內，為實現一定的行政管理目標，對行政相對人的活動提出定意向性的建議加以引導的、不直接產生法律效果的行政行為。
這一含義包括五層意思：（1）行政指導的主體是由行政主體進行的；（2）行政指導的依據是行政主體依據其職責權限進行的，只要在其職責權限范圍內均可實施行政指導；（3）行政指導的方式是采取非強制性的方式進行的，是一種引導性的行政行為；（4）行政指導的目的是為了實現一定的行政行為目的；（5）行政指導的效力是不直接產生法律效果的特殊的行政行為。
（二）行政指導的特征
行政指導與其他法律行為和行政行為相比，具有以下特征：
1、行為主體的特殊性。行政指導是行政主體的特殊行政管理行為。只有具有行政主體資格的行政機關和法律法規授權的組織才能實施行政指導行為，這一特征與民事法律行為的主體和行為性質相區別，與其他行政行為的行為性質相區別。
2、行為方式的多樣性。行政指導適用的范圍廣、方式多。行政主體在其職權范圍內可以采取教育、示范、勸告、建議、協商、政策指導、指導性計劃等方法加以指導。
3、行為效力的非強制性。行政指導是行政主體希望行政相對人作出某種行為，并加以引導，至于行政相對人是否執行，由行政相對人自由選擇，不具有強制性。它同行政命令、行政處罰等具有強制力的方式是不同的。
4、行為的主動性。行政指導行為多為行政主體主動作出的，充分體現了行政主體活動的主動性和創造性，它是行政主體積極主動服務于社會政治、經濟、文化、科技等事業，進行間接管理與宏觀調節的必不可少的手段。
5、行為的權力性。行政指導是一種非權力性行政行為。行政行為是否具有權力性來劃分，可以分為兩類：一類是權力行為，如征稅、許可、禁止某種行為，取消某種資格等；另一類是非權力行為，如希望、建議、勸告等，這類行政行為均稱為行政指導行為。
6、行為不直接產生法律效果。行政指導雖然作用對象是行政相對人，但多非基于具體法律規范而作出的，不直接導致行政相對人的權力與義務的增減。因此，行政指導不屬于嚴格的行政行為范疇，是一種特殊的行政行為。
二、行政指導的作用
行政指導是行政行為的一種特殊形式，在國家行政管理領域中被廣泛運用，在理論上和實踐上都具有重要意義：
（一）行政指導是對現行法律不完備的及時補充
隨著社會生活特別是現代科技的迅速發展，行政管理涉及經濟和社會生活的范圍越來越寬，立法活動難以適應依法行政的要求。當社會出現迫切需要行政管理而法律調整又不能及時跟上的情況下，主管行政管理的行政主體就應通過及時、靈活的實施行政指導措施實施管理。這對“依法行政”是一種有效的補充。
（二）行政指導有利于調整管理對象的積極性和創造性
行政指導的特點在于運用說服、教育、勸說、引導等方法貫徹國家的意志，而不是運用命令和強制手段來貫徹落實，體現了尊重管理對象的意見，有利于調整他們的積極性與創造性，它可以把貫徹國家意志變為他們的自覺行為。在行政管理領域中運用行政指導，是現代管理手段的革新。實踐證明，社會主義建設任務極為繁重復雜，單一的行政管理方法，越來越不能適應建設事業的發展，也無法充分調動經濟、政治、文化等各個行政管理領域內人們的積極性。只有相信人民群眾的覺悟、智慧和能力，才能使行政管理逐步擺脫單一的強制方法，才能使行政指導關系得到發展。而行政指導的發展，必然反過來促進社會主義民主化，促進經濟、政治、文化的蓬勃發展。
（三）行政指導有利于局部協調管理對象之間的矛盾
由于管理對象多而復雜，往往會發展這樣或那樣利益上的矛盾沖突，單純依靠強制性的法律手段一般難以解決或解決后效果不好，因而必須輔之以行政指導手段。指導性協調比強制性解決手段具有獨特效用。它不僅可以在沖突發生前或事件中發揮作用，而且可以避免或減少強力控制或命令式計劃給相對人造成的壓力和損失，直接體現了行政指導的協調功能。
（四）行政指導具有服務的意義
“領導就是服務”是行政主體工作的發展方向，是政府職能的核心。行政主體收集和處理信息的條件遠遠優越于行政相對人；行政主體主動對社會組織和個人提供咨詢，作出引導，無疑是政府服務于社會的一種重要方式。行政指導是使政府的服務功能以充分發揮的一種有效形式。
（五）行政指導體現了現代行政管理民主化的發展趨勢
傳統的行政管理主要是縱向管理，行政主體與行政相對人的關系是命令和服從的關系。隨著市場經濟的發展，出現了經濟民主化傾向，相應地產生了行政管理民主化的趨勢。行政指導與強制性的行政行為相比，更具民主性。因為，行政主體采取行政指導手段，更符合行政相對人的意愿，更有利于進行行政管理，完成行政管理的任務。