中外公務員制度的比較分析(一)

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 現代意義上的公務員制度，最初形成于西方資本主義國家。國家公務員制度的出現，是人事行政制度走向現代化的標志。我國公務員制度始于1993年，經過短短17年的探索與實踐，取得了不錯的成就，但仍有必要借鑒外國公務員制度科學的管理經驗以完善自身的發展。本文即立足于此，通過對不同國家和地區的公務員制度形成的背景和內容進行比較分析，從而揭示公務員制度的核心價值、本質規律和發展趨勢。
 本文首先概括了中外公務員及公務員制度的涵義；然后分析了中外公務員制度形成的背景；接著從中外公務員制度比較分析的視域，主要研究了任用制度、晉升制度、考核制度、培訓制度和工資福利制度；通過比較分析，最后提出了完善分類、錄用、任用、培訓和監督制度，健全競爭機制，加強公務員隊伍的素質建設和公務員制度的法制化建設。本文揭示了公務員制度發展的基本規律和普遍趨勢，理解公務員制度的基本精神，總結外國進步的經驗為我所用，為我國公務員制度的發展提供參考，從而為實現我國人事制度現代化、政治體制民主化、經濟制度科學化打下堅實的基礎。

關鍵詞：公務員，公務員制度，中外公務員制度的比較分析

 目            錄
 
一、公務員及公務員制度概述 1
（一）中外公務員的涵義及范圍 1
（二）中外公務員制度的涵義及特征 2
（三）中外公務員制度的指導原則 2
二、中外公務員制度形成的背景比較分析 3
（一）外國公務員制度形成的背景分析 3
（二）中國公務員制度形成的背景分析 4
（三）中外公務員制度形成背景的比較分析 4
三、中外公務員制度比較分析的視域 5
（一）任用制度的比較分析 5
（二）晉升制度的比較分析 5
（三）考核制度的比較分析 6
（四）培訓制度的比較分析 6
（五）工資福利制度的比較分析 7
四、完善公務員制度的思考及構想 7
（一）完善分類制度，健全競爭激勵機制 7
（二）完善錄用、任用、培訓制度，加強公務員隊伍的素質建設 7
（三）完善監督制度，加強公務員制度的法制化建設 8
附  錄 9
參考文獻 10
 
 
 中外公務員制度的比較分析
      

 一、公務員及公務員制度概述
　　　公務員是代表國家從事社會公共事務管理、行使國家權力、履行國家公務的人員。公務員制度是指現代國家對公務員實行科學掛歷而建立的一套法規和制度體系，是國家為實現其政治和行政目的而建立的制度。
 （一）中外公務員的涵義及范圍
　　　1.公務員的涵義
     “公務員”一詞，是從外文“civilservant” 或者 “civilservice” 翻譯過來的。英文原意是“文職服務員”、“文職仆人”，有人直譯為“女王的仆人”，有人意譯為“文官”，有人譯為“公務員”，也有人譯為“文職公務員”。美國稱為“政府雇員”；日本在第二次世界大戰前稱“文官”，戰后改稱為“公務員”；法國直稱為“公務員”；聯邦德國稱為“聯邦公務員”或者“聯邦官員”。
 在我國，1993年10月實施《國家公務員暫行條例》，國家公務員概念正式形成。2005年4月通過的《中華人民共和國公務員法》第2條規定“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、有國家財政擔負工資福利的工作人員。”我國公務員具體包括以下機關的工作人員：中國共產黨各級機關的工作人員、各級人大機關的工作人員、各級國家行政機關的工作人員、政協機關的工作人員、審判機關的工作人員、檢察機關的工作人員、民主黨派機關的工作人員、部分社會團體機關的工作人員，但上述部分社會團體中的工勤人員不屬于公務員。
 2.公務員的范圍
 在中國，公務員的范圍分為以下4類：領導職務的公務員和非領導職務的公務員；綜合管理類、專業技術類、行政執法類和其他類公務員；選任制、委任制、聘任制和考任制的公務員；職務類公務員和業務類公務員。
 在外國，公務員的范圍大致分為以下3類。大范圍，這種劃分把國家從中央到地方政府機關的公職人員、各級立法機關、審判機關、檢查機關、國立學校及醫院、事業等部門的所有正式工作人員統稱為公務員。法國、日本等國家的公務員范圍基本屬于這種類型。中范圍：這種劃分只把國家政府機關中的所有工作人員統稱為公務員，公務員中不包括立法機關和審判機關的文職人員及軍事人員。美國和德國的公務員范圍基本屬于這種類型。小范圍：這種劃分把通過公開考試，擇優錄取，在政府機關長期任職的文職人員才稱為公務員，公務員不包括由選舉和政治任命產生的總理、大臣、政務次官和國有企業、事業單位的工作人員，也不包括司法人員和軍職人員。英國和英聯邦國家的公務員范圍基本屬于這種類型。
 （二）中外公務員制度的涵義及特征
 公務員制度，作為與現代經濟、政治和社會管理發展相適應而形成的政府人事管理制度，在西方發達資本主義國家得到很快的傳播和推廣。所謂公務員制度，亦成為文官制度，就是指通過制度法律和規章，依法對政府中行使國家行政權力、執行國家公務的人員進行科學管理的一種人事制度。
我國公務員制度的建立始于1993年8月，國務院頒布了《國家公務員暫行條例》，在國家行政機關建立和推行公務員制度。其后，又相繼出臺了與之相配套的相關法規以及實施細則。經過十多年的探索與實踐，初步實現了由傳統的人事制度向現代化公務員制度的轉變，建立了國家公務員制度的基本框架，形成了以《條例》為主導，由近40個單項法規和實施細則為配套的公務員管理法規體系。其特點在于體現分類管理的原則、具有科學的激勵競爭機制、具有正常的新陳代謝機制、具有勤政廉政的保障機制和具有健全的法律法規體系。
 英國公務員制度的建立，對世界其他各國，特別是西方國家產生了很大的影響。英國的文官制度起源于政務官和事務官的分離，英國政府頒布的兩個樞密院宣告了文官制度的建立。美國文官制度是在英國文官制度的基礎上，經過多次調整、改革而逐步建立和完善起來的。克服管理制度中的腐敗現象是美國建立文官制度的直接起因，《彭德爾頓法》奠定了美國文官制度的基礎。德國是世界上較早實行公務員制度的國家。早在1700年就在軍隊中采用競爭考試方法任用軍事法官。德國文官制度在18世紀就形成了比較完備的制度。19世紀中葉，德國工業經濟迅速發展，政府職能擴大，1879年，德國政府通過立法，規定了行政人員的考試標準。1918年8月修訂魏瑪憲法，規定：“官吏為全國之公仆，不是一黨一派之傭役”。同時，在考試任用公務員制度的基礎上，又進一步把政府類公務員和事務類公務員區別開來，從而確定了德國公務員制度。法國公務員制度，從開始建立到形成現代意義上的公務員制度，經歷了一個曲折的發展過程。從整體上看，由于法國政局長期動蕩，封建復辟與資產階級的反復辟斗爭非常激烈，官吏任用形成了“恩賜制”與“分肥制”的交替，官場迎利舞弊和任人唯親很嚴重，中下級公務員對此強烈不滿并進行了長期斗爭，直到1946年10月，國民議會才討論通過了《公務員總章程》，使之有了一個比較完整而系統的公務員制度。在日本，近代官僚制度始于明治維新。二戰前日本的官僚制度實際上是日本天皇獨裁專制的統治工具。“二戰”日本失敗后，社會混亂，經濟崩潰，在國內外、特別是美國占領軍的壓力和要求下，按照政府管理必須遵循民主和效率的原則，提出了改革日本公務員制度的7項具體原則，在1947年10月公布實行《日本國家公務員法》，該法規定了日本國家公務員制度的各項基本準則。
 （三）中外公務員制度的指導原則

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