中外公務員制度的比較分析(二)

 二、中外公務員制度形成的背景比較分析
　　　外國國家公務員制度，是資本主義政治、經濟和文化發展的產物。我國公務員制度是我國在改革開放以來經濟體制發生深刻變化，迫切要求深化改革行政管理體制的背景下推行的，是改革向縱深發展的內在要求。
外國公務員制度形成的背景分析
　　　一種制度的建立總是以某種思想文化的醞釀和認同為基礎的。西方文官制度的產生有其深厚的民族思想文化淵源，17至18世紀資產階級革命時期形成的如社會契約理論、主權在民理論、代議民主理論、權力制衡理論等，資產階級提出的自由、平等、主權思想和功利主義原則思想，為西方文官制度的產生創造了思想條件，是西方國家用以指導建立資產階級國家政權和公務員制度的理論基礎。
 經濟關系運動的必然結果是使作為政治體制一部分的公務員制度適應經濟關系的需求而變化。18、19世紀，西方工業革命興起，為公務員制度的產生提供了經濟基礎。19世紀四五十年代，英國完成了工業革命，由于機器化大生產的發展和城市人口急劇增加，社會經濟迅速發展，新興工業資產階級迫切要求變革當時的官吏制度，迫切要求英國社會組織機構，包括政府管理組織從傳統的小生產組織向現代化大生產組織轉變，要求政府改革管理體制，增強管理權限，轉變管理方式，提供管理技術水平。迫切需要一個既節省開支，又很高效率的廉價政府來保護和發展經濟。
 西方隨著資本主義政黨政治和選舉制度的發展，導致政府職位的激烈競爭，大選后上臺的政黨大批更換政府各種人員，極大的影響了政府工作的連續性和穩定性，導致腐敗發生。出于穩定政局、發展經濟的迫切需求，愈要求從事專門事務的官員職業固定，而不隨著政黨的進退而變動不羈。在這種背景下，西方主要資本主義國家在19世紀中葉紛紛建立起自己的公務員制度。可見，西方文官制度是資產階級政治關系、階級結構變化的歷史必然產物，是適應資產階級管理國家和社會公共事務的時代需要產生和發展起來的，是資產階級革命新官僚吏治的重大成果。
中國公務員制度形成的背景分析
　　　中國古代官員制度源遠流長，從隋唐開始實行科舉制，并經過不斷實踐和完善，在對官吏的考試、考核、晉升、獎懲和退休等方面有一套比較完整的辦法。對世界公務員制度的形成產生了重要影響。因此，西方學者普遍認為，中國是文官制度的創始國。但當我們試圖將優良的傳統、可貴的經驗整合成一套體系完整、更能與改革開放的實際進程相一致的制度結構時，我們恰恰缺少一個以立法為基礎的人事制度框架。所以，當我們睜眼看世界時，發現一個已形成100多年、并為當代大部分國家使用的、在許多方面反映人事管理，特別是現代人事管理共同規律的制度框架時，大膽地引進，并批判性地進行改造、利用，就應是順理成章的事了，但實際做出這一選擇是不容易的。引進、改造、消化是一個艱巨的工程，這點可從公務員法規擬制過程的漫長、艱苦中看出。
 1982年、1983年，中央和地方國家機關先后進行了機構改革，并按照干部"四化"的方針，調整了各級領導班子，建立了老干部的離休、退休制度，開始逐漸廢除實際上長期存在的領導職務終身制。與此同時，許多地區和部門在干部的錄用、考核、交流、培訓等方面也進行了一系列的改革探索。但是，所有這些改革都處于試驗性階段。從整體角度來看，一些單項制度的改革往往因為缺少全局的配合而難以真正發揮作用。黨中央在1984年提出要制定《國家機關工作人員法》，后認為國家機關工作人員范圍太廣，決定改名為《國家行政機關工作人員條例》，后又進一步更名為《國家公務員暫行條例》。1988年3月，為進一步加強政府人事工作，更好地推行公務員制度，中央決定成立國家人事部。人事部的成立標志著國家公務員制度開始向實施階段過渡。人事部從1989年起即開始組織公務員制度的試點工作，首先在國務院的六個部門即審計署、海關總署、國家統計局、國家環保局、國家稅務局、國家建材局進行了部門性試點。1990年，又在哈爾濱市和深圳市進行了地區性的試點。在此期間，《國家公務員暫行條例》草案中的一些單項制度，如考試錄用制度、親屬回避制度、人事考核制度、人員培訓制度等也在全國范圍內試行并取得了明顯的效果。在此基礎上，1993年8月14日，國務院總理李鵬正式簽署頒發了《國家公務員暫行條例》，于1993年10月1日正式推行公務員制度。至此，在黨中央和國務院的領導下，一個符合中國國情的、具有中國特色的社會主義國家的公務員制度誕生。
中外公務員制度形成背景的比較分析
 由上述不難發現，中外公務員制度形成背景的不同主要體現在政治背景、經濟因素同思想文化因素這三方面的差別。
 我國同外國公務員制度的產生都是政治體制改革的必然結果，政治體制改革為公務員制度的改革發展提供了寬松的政治環境和良好的運行空間。舊中國的經濟是一種落后的自然經濟，在此基礎上建立起來的官吏制是金字塔式的封建官僚制。建國后，在經濟高度計劃的體制下，作為政治體制組成部分的干部人事制度，是不可能變革的。中共十一屆三中全會以后，隨著經濟的發展和經濟體制變革的深入，要求政治體制與之相適應，公務員制度才被提上了議事日程。根據形勢發展的需要，鄧小平同志發表了一系列重要講話，強調要改革不合時宜的干部人事制度，要敢于打破老的框框，健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部職務的任期，做出適當的、明確的規定。并要求認真調查研究，比較各國的經驗，集思廣益，提出切實可行的方案和措施。我國公務員制度是在經濟關系的宏觀運動中產生的，是建立在社會主義商品經濟的高速發展和市場經濟體制建立的基礎上的。外國公務員制度是隨著資本階級的經濟地位日益上升，因為資本階級的迫切需要而產生的。中國的傳統文化思想長期占統治地位，“官本位”思想根深蒂固，因而不可能產生西方式的文官制度。
 現代公務員制度的確立，至今已有一百多年的歷史。通過比較我們不難發現，中外公務員制度的產生，有著一些共同的規律性，它是生產關系隨著生產力變化的必然結果、是現代工業文明的產物、是政府管理系統的歷史性進步，在市場經濟的舞臺上顯示出強大的生命力。

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