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中外公務員制度的比較分析(三)

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三、中外公務員制度比較分析的視域
根據可比性原則，從任用制度、晉升制度、考核制度、培訓制度、工資福利制度等視域出發，我們對中外公務員制度的優劣利弊作廣泛的比較，以借鑒和吸收外國特別是發達國家公務員制度的優點和經驗，進而彌補我國公務員制度存在的不足，促進我國公務員制度的科學化和規范化。
（一）任用制度的比較分析
公務員任用，是指任職機關通過法定的程序和手續任用公務員擔任某一職務。各國的任用制度主要有四種：選任制、委任制、聘任制、考任制。其中，考任制又是適用范圍最廣的任用制度。任用制一條最重要的原則是公開考試、擇優錄取。在這一點上西方各國的共同做法是：主要按考核成績，并參照應試人的資歷、學歷、品德等各種因素錄用人才。如美國到1977年通過考試錄用的公職人員占聯邦文職人員的90%，戰后日本從1945年到1982年期間共舉行過國家工作人員錄用考試554次，報考者791萬人，錄用者35萬人。我國公務員考錄制度的推行已取得顯著成效，建立了“凡進必考”的利益機制，為確保政府效能的高速運轉和政府目標的實現發揮了巨大的作用。中外選拔公務員都堅持公平、平等、競爭、擇優的原則，說明這是一種科學化、法制化且行之有效的選人之道。作為依法治國的一個重要環節，公務員考錄的法治化是現代政府人事管理的重要支柱，對于造就一支高效、廉潔、精干的公務員隊伍有著十分重大的意義。
（二）晉升制度的比較分析
由于政治體制的不同，西方國家的主要官員都是由直接選舉的方式產生，副職官員由主管行政的官員直接任免，由此帶來的一個弊端就是在決策過程中的專制。我國強調領導班子集體討論干部的任免，強調民主集中制，體現了民主性和科學性。在職務升降方面，中外都強調任人唯賢、注重實際、民主公開、平等競爭，但也有不同點：意識我國堅持黨管干部，黨委負責公務員職務的升降、任免；二是我國沒有把降職作為一種懲罰的種類，而西方則把降職作為一種重要的懲罰。這一點值得引起我們的思考，我們應該完善晉升制度和考核制度，將二者有機地結合起來。
（三）考核制度的比較分析
以能力和業績取向為本的功績制是西方文官制度的另一個重要特征�！翱冃Э己恕边@一名稱的出現還是源于20世紀70年代西方掀起的一場公共行政改革運動，這場運動被稱為“公共管理運動”，旨在通過對政府的工作成績和效率進行評估來解決政府的管理危機、財政危機、公眾對政府滿意下降等問題。英國更強調能力制，考核的內容由考勤和考績兩部分組成，重視對人的能力、工作熱情、潛力的測評；美國則強調功績制，強調公務員工作的實際成績和效果，這種考核方式日益暴露出一些不公平、不合理的問題，改革后的考績制度的重點從成績測量轉到工作行為的考評上；法國公務員的考核內容有14項之多，重點考核服務精神、守時執勤、積極性等；日本的考核制度則更為細致，考核的種類、方法、內容、等次均有嚴格的規定。與西方公務員考核一樣，我國政府工作人員年度考核結果也作為晉升的依據。但在具體操作形式和內容上也存在著差別：我國考績的考核主體眾多，目的是讓更多的考核主體評價被考核人讓被考核者處于全方位，多角度的考核氛圍中，考核得較為仔細和全面。西方國家大多每年考核兩次，我國則考核一次；西方國家單純對業績考核而一般不問政治行為，而我國則要求工作人員德、能、勤、績、廉五個方面，重點考核工作實績；西方國家以領導考核為主，而我國則采取領導與群眾相結合的方法；西方國家以人事部門為主對各部門考核，而我國則是各部門自己考核。
對于我國公務員的考核制度，個人覺得還應完善考核方法，做到定量考核和定性考核相結合，重視定量分析，提供考核結果的準確度。同時完善考核的程序，健全監督機制，是考核真正做到公正、公平；合理使用考核結果，是考核的作用得到完全的發揮，應將公務員考核納入法制化軌道。
（四）培訓制度的比較分析
當前，在國際關系全球化、多極化趨勢下，政府管理能力的競爭已經成為各國綜合國力競爭的重要組成部分，每個國家都將行政能力建設作為核心競爭力提升的重要舉措，以應對挑戰。各國政府都強調公務員的專業知識、管理知識、職業道德等的培訓。從1716年法國創辦土木工程師學院正式開始近代意義上的公務員培訓算起，西方國家的公務員培訓制度已經走過近三百年。在“終身培訓”理念的指引下，西方國家培訓法律逐步健全、培訓方式與內容日益、培訓機構主體多元化，且順應形勢趨向信息化、國際化。國家對公務員的培訓分為兩個階段，即職前培訓和在職培訓。培訓內容依對象不同而異，但都具有求新、求實的特點，力圖通過培訓，提高公務員的個人素質和工作能力，以便更好地完成本職工作。國外許多國家把公務員的學習明確規定為公務員應享受的權利和應盡的義務。如埃及規定：凡不參加培訓者，視為瀆職的表現；聯邦德國規定：普通官員升遷必須接受培訓，并考試合格，否則返回原來崗位。可見，國外的培訓已經走上了制度化、法制化的軌道。對公務員培訓制度環境、法律環境的分析，應該置于各國公務員制度的大背景之下來開展。比較而言，我國公務員的培訓在規范化和制度化方面尚有較大的差距，我們應該借鑒國外公務員培訓制度好的經驗，建立起符合我國國情的正規化、科學化、法制化的公務員培訓制度。特別是在加強公務員培訓的制度建設、開展特色課程體系建設、豐富培訓方式、完善多元化的培訓資源供給體系以及加強培訓“閉環管理”等方面。
（五）工資福利制度的比較分析
中國同西方都遵循功績制，定期提薪，物價補償。工資一般都是由基本工資、補貼和獎金三部分構成。主要區別表現在：我國的工資保險福利水平和調整幅度取決于國家財政收支情況，西方則隨著物價上漲而相應提高。我國公務員工資水平比較參照對象是國有大中型企業平均水平，而外國則強調公務員參照私營企業平均水平，一般略高于私營企業職工。外國福利制度主要有工時制度、帶薪休假、醫療制度、住房制度、交通費、傷殘補助等，這與我國有相似之處，但我國工資福利制度還沒有建立起科學的體現，總體水平低。我們要建立合理的工資報酬制度，提高公務員福利待遇，使之有利于吸收優秀人才，保證公務員隊伍的優化精干，以確保公務員正確行使國家權力和履行義務，確保政府機關的廉政高效。

四、完善公務員制度的思考及構想
　　對任何制度的比較研究，我們不能僅僅孤立地探討制度本身，而應該將制度置于特定的歷史條件下和特定的生態環境中來考察，為其如此，才能把握制度的實質。我國公務員制度的建立是我國人事管理制度改革的重要成果，已在先階段形成了中國特色。然而，我國公務員制度仍然在很多方面顯示出不適應性，無論是在公共管理還是在公共服務方面，仍然需要引入新的管理模式和方法，無論是在組織機構上還是管理上，都將受到新的理論的強烈影響。因而我們要主動建立起適合我國經濟體制的行政體制，要在憲政建設的框架內宏觀把握我國公務員制度的發展方向，要在依法治國的視野中推進我國公務員制度的改革，加快我國公務員制度法制化進程。
（一）完善分類制度，健全競爭激勵機制
與西方不同，中國公務員制度有三個特點，即沒有明確的政務與事務的分類；沒有公務員的職系、職組劃分；公務員職位劃分為領導職務和非領導職務。所以在完善分類制度時，應從這3方面入手。健全競爭激勵機制方面，應擴大競爭范圍、完善競爭規則、官方競爭運作和營造競爭氛圍。比如完善競爭上崗制度，使公務員職務的升遷主要通過內部競爭考試實現，有利于調動各級公務員工作的積極性，體現公平、公正的原則。
（二）完善錄用、任用、培訓制度，加強公務員隊伍的素質建設
國外的實踐證明，國家行政體制運行效能的高低同行政管理人員隊伍的專業化程度密切相關。首先，我們需進一步改進和完善考試錄用制度，實行分類、分級的考試方法，以滿足的需要；其次，要進一步改進和完善任用制度，推進公務員合同聘任制，通過聘任制的實施，可以避免“終身制”，促進公務員身份職業化和人員的能進能出，加快公務員隊伍新陳代謝周期。當前公務員隊伍的專業化、高端化發展趨勢迫切地需要各個領域的精英直接參與到政府運作過程的每一個環節，為此，必須著力解決好公務員隊伍素質教育和提高的問題，使培訓形成規范化、制度化，以相應的法律規范作保障的培訓體系，使培訓穩定有序，確保培訓的嚴肅性和有效性。
完善監督制度，加強公務員制度的法制化建設
國家公務員制度作為一種對國家公務員依法進行科學管理的制度體系，必然也必須以法律的形式加以確認和保護，并運用法律手段或方法進行管理。外國公務員制度的一個顯著特點，就是有一套與公務員制度想適應的法規體系。我國從頒布《國家公務員暫行條例》到《公務員法》順利實施，標志著我國公務員制度開始走上法制化軌道，初步實現了對公務員管理的法制化。在新時代我們需要確立新的監督理念、規范分權監督制度、健全源頭監督機制和建立維護監督機制。當然我們意識到這是一個長期的艱巨的需要不斷完善的過程，我們要在線整理年的指引下，抓好公務員法的配套完善，使之不斷滿足發展變化著的客觀實際的需要。

附錄

從行政法規形式的《國家公務員暫行條例》，到法律形式的《公務員法》，是我國行政人事制度進一步法治化的標志，說明國家對完善公務員制度的高度重視。中國是一個社會主義國家，與外國的一些資本主義國家有著質的不同。公務員制度作為國家政治制度的一個組成部分，必然取決和服務于國家的根本社會制度。通過前文，我們不難發現，中外公務員制度在框架結構、形式、具體制度上有相當的相似點；但外國公務員許多管理方法和運行制恰恰是我們所欠缺的，如較完備的法律法規體系、公開性、部分機制、分類管理、高流動帶來的新陳代謝能力、系統化的制度框架等等。這一切，使得它在我們對政府人事管理制度創新時，具有極強的示范作用。所以，個人認為，我們在完善公務員制度的過程中，必須在發揚民族文化傳統的前提下，依據我國的國情和具體條件，大膽借鑒外國公務員制度的先進經驗，形成具有中國特色的公務員制度，在新的起點上實現我國行政體制現代化變革，在憲政的背景下實現經濟的健康發展和社會全面進步，真正為社會主義服務，而我們對于整個公務員制度的完善發展的思考，將會被證明是有用的。

參考文獻
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