關于完善我國稅收執法權的研究(四)

三、我國目前稅收執法權行使中的主要問題及成因

目前，在我國稅收執法權的行使中還存在以下一些主要問題：1.執法依據尚有欠缺。主要表現在：一是稅收規范性文件的法律層次不高。比如，增值稅作為我國目前的第一大稅種，征管的依據一直還是《增值稅暫行條例》這一行政法規，與增值稅在我國稅收收入體系中的地位以及稅種法律化的趨勢相背離。再如，納稅評估作為基層稅務干部重要的管理手段，在《增值稅暫行條例》、《征管法》和《企業所得稅法》中都沒有涉及，這就使得納稅評估缺乏較高層次上的法律依據。二是稅收法律法規不健全。像現在方興未艾的網絡銷售問題，據相關網站統計每年流失的稅收十分驚人，可是沒有明確的執法依據稅務部門也只能望洋興嘆。三是稅收法律法規缺乏可操作性。《征管法》中規定了稅務機關擁有稅收檢查權，《稅務稽查工作規程》明確規定了稽查人員檢查的權限和內容，而對于管理人員的檢查權限和內容，各種層次的稅收法律都沒有明確規定，形成了現在“談判式”的管理，管理的尺度和深度完全受人為控制。2.執法公平性欠缺。主要體現在：一是不同規模企業之間執法的不公平。由于規模企業特別是大企業集團是稅收收入的主要來源，所以一方面在稅源監控和稅款入庫方面對這些企業執法比較嚴格，另一方面在日常管理特別是一些程序性管理方面則相對偏松；對于中小企業則恰恰相反，在稅收收入方面執法尺度偏松，在一些程序性管理方面又比較緊。二是同一行業之間執法的不公平。主要表現在收入的核定方面難以做到真正的公平公正。三是不同企業間執法的不公平。3.執法的剛性欠缺。主要體現在對涉嫌偷逃騙抗稅納稅人的移送和個體工商戶的稅收管理等方面。在移送上包括兩個方面：一是管理部門在日常管理中對稽查部門的移送。在管理部門的日常風險管理和納稅評估中，有大量應移送而未移送稽查的現象。二是稽查部門對公安機關的刑事案件移送。由于刑法修正案中重新定義了偷稅罪的概念、名稱和定罪量刑的標準，給我們稽查部門的執法帶來了一定的風險。個體工商戶的管理一直是稅收管理的薄弱環節，存在著大量的偷漏稅行為，由于多方面的原因稅法的嚴肅性在這一領域難以得到體現。4.執法存在隨意性。不可否認，目前隨意執法，不嚴格按照法律法規的規定確定執法項目和開展執法的現象仍有存在。比如征管法實施細則和稅收管理員制度都明確提出了要嚴格控制對納稅人、扣繳義務人檢查和調查、核查的次數，但是由于目前各級國稅部門、業務科室都可以對基層布置檢查核查任務，重復檢查和核查的現象時有發生，檢查時不出示檢查通知書和檢查證，調查、核查不按規定時間進行比較普遍；檢查后不匯報不處理，不需要調查、核查或可以合并調查、核查卻堅持要下戶等現象常有發生。5.執法程序不規范。一是程序缺失。像個體定額必須經過定額公示、定額核準、下達定額、公布定額等一系列的程序后才能最終完成定額核定，基層操作時往往省略許多步驟直接進行核定。二是時間和地點不嚴謹。比如行政處罰的回執填列，一般簡易處罰都是當場送達，送達地點應是稅務機關的地址而有些管理員卻填成企業地址；有些使用直接送達方式送達的文書，回執上的送達時間和處罰決定書作出時間幾乎一致，明顯不合邏輯。三是程序執行錯誤。如引用法律條款錯誤，送達方式選擇錯誤，稅額、罰款的金額計算錯誤等等。執法中反映出的問題，除了執法手段屬于執法的具體操作問題，主要從稅收執法手段的科學化上入手解決，其根本原因主要還在于稅收執法權本身。執法權是由國家立法所賦予，立法的精神和形成的法律制度直接影響到執法權的內容和行使，同時還因影響司法制度而間接影響到稅收執法。因此，探討執法權本身的問題原因，便會追根溯源到以下幾點：1.稅收理論研究和立法水平有待提高。我國稅收理論研究基礎比較薄弱，和我國的市場經濟理論一樣基本都是在借鑒西方稅收理論的基礎上，在實踐中不斷加以調整和完善。像我們的稅收管理員制度，在指導理論上幾經反復，給基層的執法帶來了較大的影響。稅收理論的不完善決定著我國的稅收立法水平，我國的稅制還有很多需要完善的地方，如工商業環節的稅收收入比重過大，資源稅和財產稅制度建設進展緩慢。對經濟、社會生活中出現的新問題、新現象，在立法層次上的反應速度和主動性上都不夠，造成基層執法有時無法可依；2．執法環境較差。我國的法治化進程充滿曲折和坎坷，“權大于法”、“情重于法”的現象屢見不鮮，行政機關的公信力和權威性有所下降。一方面納稅人對稅務機關依法作出的具體行政執法行為不信任、不理解甚至有抵觸情緒，另一方面納稅人對于稅務機關作出的違規甚至違法的行政執法行為逆來順受，不敢依法提出行政復議和行政訴訟。征納雙方在法律地位事實上的不平等造成了我國稅法的遵從度不高，納稅人對稅務機關更多的是畏懼而不是尊敬。就稅務機關來說，地方政府下收入任務的現象還比較普遍，地方政府對國稅部門依法行政的強制干涉雖說現在比較少，但是說情等軟干涉還時有存在；3.法律意識淡薄。少數稅務干部思維還停留在專管員管理的階段，給納稅人提供的既是保姆式服務，更是家長制的管理，對企業的管理不是嚴格按照法律法規的規定來實施而是根據個人好惡來拿捏操縱；作出稅收行政執法行為時不嚴格按照規定程序來操作，而是圖方便、走捷徑，對必要的程序感到厭煩和不屑。有些稅務干部對納稅人應享有的知情權、咨詢權甚至是陳述權、申辯權漠然置之或者簡單應付了事，工作方式簡單粗暴，且自認為工作有魄力，效率高，效果好；4.重視和培訓不夠。雖然國稅系統在“三化”建設中明確提出了要實現法制化，在基層分局各項文明創建活動中民主法制也是重要的考核內容。但是，事實上基層的法制建設表面文章居多，一是對基層人員的法律知識特別是程序法方面的知識更新培訓比較少。目前，在注重財務會計知識、信息化技能培訓的同時，對法律知識的學習卻以個人自學為主，許多干部法律知識匱乏且長期得不到更新，客觀上滋長了以經驗和權力來執法。二是基層缺乏既懂法律又懂業務的人才。大多數法律專業干部長期在機關工作，對基層執法和業務不熟悉，而基層人員懂業務卻又沒有經過專業的法律學習和培訓；5.執法監督不嚴。在外部監督上，按照我國憲法和征管法的規定，任何單位和個人都有權監督稅務機關和稅務人員的行政執法行為，但是由于我們國稅部門是垂直部門，在行政關系中對納稅人又處于強勢地位，所以外部監督在實踐中收效甚微。在內部監督上，上級稅務機關和業務科室的執法檢查尺度較松，并沒有嚴格按照執法責任制的規定追究相關人員的執法責任，基層突擊應付檢查的情況較多。