中國農村義務教育財政投入保障機制問題探析(一)

中國農村義務教育財政投入保障機制問題探析
 【摘要】: 稅費改革是黨中央、國務院為解決“三農”問題采取的一項重大措施，有利于規范收費行為，從根本上杜絕收費的隨意性。2007年全面取消農業稅和農業特產稅，這對于發展農村經濟，減輕農民負擔，保證農村的社會稅負，將產生深遠的影響。但同時也應看到減免農業稅勢必減低地方財政收入，而地方財政收入的減少將會影響到地方公共支付投入，其中，最重要的是農村義務教育的投入。本文從四個方面論述該問題。
【關鍵詞】： 三農問題  義務教育 保障機制
 一、國家財政對教育投資有著不可推卸的責任
 （一）教育資源屬于混合產品，即具有公共產品的屬性，又具有私人產品的屬性
 教育具有私人產品的屬性，體現在受教育者通過學到知識和技能，便有可能在產后的工作中獲得貨幣收益和精神享受，這些都是受教育本人或家人享有的，因此具有一定程度的競爭性和排他性。同時，教育的發展有助于提高全社會文化水平文明程度，關系到一個國家的民族文化及其精神財富的傳播和繼承，教育具有明顯的外部性，具有公共產品的屬性。因此，教育特別是基礎教育既不能完全向私人收費，也不能完全由政府負擔，而應該既向私人收一部分費，讓其承擔應有的責任，又靠政府撥部分款項，讓其在整個教育投資領域負擔起應有職責。
 (二)教育具有明顯的外部收益,只有政府介入,才能供應充足
 由于私人投資決策時,只是將實際承擔的成本和得到的收益進行比較,在外溢收益得不到報酬的情況下,就會叫少的選擇以至摒棄該類活動.教育產品,尤其是基礎教育有大量外部收益,成本與收益不對稱,影響了市場配置資源的效率。必須有政府部門介入和干預。下表對教育產品準公共產品有效供給進行分析:
 dd線為準公共產品購買者的邊際效用曲線(需求曲線),DD線為社會邊際收益曲線,他們之間的垂直距離表示該產品的邊際外部收益(假定邊際外部收益是常數),供給曲線為SS.該產符合效率準則的產出水平為DD線和路線的交點E所決定的Q0,但在市場機制下,人們按本人獲得的收益決定購買量,該產品的產出水平只能達到dd曲線的交點e所決定的Q1.這就會導致效率損失.(圖中三角形EAe)
 (三)政府介入教育是每個人能獲得基本均等的教育機會,實現社會公平的前提
 在我國,政府財政介入人力資本投資特別是教育投資大為重要,家長在決定孩子是否應該上學時通常考慮的因素有:家庭收入;上學的費用;上學的機會成本以及家庭經濟能力作出的長期潛在貢獻。在貧困地區,家庭收入水平極低,學費對于居民來講是較重負擔,上學的機會成本大于零,上學后家庭的長期潛在貢獻一般遠不及社會貢獻。與此同時,貧困地區師資力量薄弱,校舍簡陋,資金運轉難以維持。對人力資本投資是國家財政責無旁貸的任務，更何況,中國經濟不可能在所有貧困地區維持高速增長,貧困地區在政府不愿承擔責任的條件下也不可能靠自己的力量打破貧困的惡性循環。
 市場機制作用下,教育機會的不均等與社會公平的要求向背而馳,進而使既有的收入分配差距因為教育程度的差距繼續存在甚至擴大，如果政府積極參與教育事業,就使人們接受教育的機會不受財富多少的制約，使社會成員均可享受到最基本的受教育機會、權利，有助于社會公平與正義的實現。
 (四)稅收對教育的投資有重要的影響
 教育雖然可以取得部分收入,但難以日常開支,必須依靠財政的大力支持，經濟體制改革后,我國財政用與教育的經費支出增長率不斷提高,但進入20世紀90年代以后,我國教育投資增長率及教育經費支出占國民生產總值呈持續下滑趨勢,并且在世界上也屬于較低水平，教育經費支出水平的高低是由許多因素共同作用的結果,如經濟發展水平;政府的重視程度;財政支出的配置結構等,但是最直接的制約因素是一國的稅收制度籌措財政收入的能力。我國由于經濟水平低,稅基匱乏,稅收制度落后,政府把有限的財政收入配置于投資大,見效慢,周期長的教育項目是有一定難度的。
 在我國,稅收規模與稅制狀況對教育投資的制約因素是相當突出的。我國預算內教育經費支出占全部財政收入的比例并不很低,但預算內教育經費支出占國民生產總值的比重相當低,那么就要增加稅收收入的規模適當提高起增長速度,但稅收規模怎樣提高?財政支出如何合理調整分配?又是值得關注的問題。
 二、稅費改革中農村教育投入保障機制存在的問題
 （一）農村義務教育缺口很大
 由于稅費改革取消了教育附加和教育集資，使農村義務教育減少，而財政并未對這一缺口進行補充，導致教育投入不足，尤其在2002年稅費改革后出現大幅下滑，以后年份盡管比2002年有所上升，但也一直低于改革前的水平，這種局面一直保持到2004年才略有好轉。以河南省南陽市為例，如下表 
2001年—2004年南陽市農村義務教育投入分配表
                                                         單位：千元                                 
年份 農村教育總經費 人員經費 公用經費 生均教育費（小學） 生均教育費（初中） 基建經費 危房改造經費
2001 77201 51235 21079 438 601 3371 3198
2002 74696 59369 12429 536 604 2179 3963
2003 75399 61565 10767 639 662 1453 2865
2004 88353 70869 13559 804 823 1624 4353

 從表中看，除人員經費和生物教育費、危房改造經費在相對增長外，公用經費和基建經費一直呈下滑趨勢，這直接影響“普九”的鞏固和提高。稅費改革前農村義務教育經費投入是“財政收入保工資，教育附加費保運轉，教育發展靠集資”。而之后變成了“財政撥款保工資，教育發展等、靠、要”即使教育經費上升，各項目也存在著不同程度的缺口。其表現有：
    1.教師工資長期拖欠，農村教師待遇低
 農村小學教師工資拖欠問題一直是困擾我國農村義務教育的一大難題。據國家教育發展研究中心2006年調查，貧困地區樣本縣全部按時兌現教師工資約占35%左右，部分拖欠和經常全部拖欠的比例大體占60%，而全部拖欠已達3個月以上的占3%。農村教育經費附加被取消后，農村中小學教師工資主要是靠財政預算內撥款和上級工資性轉移支付解決。教師工資拖欠問題直接影響到教師隊伍的穩定和素質的提高。一方面，由于農村義務教育階段的教師工資支付成為縣鄉兩級財政的巨大包袱，很少有優秀教師或師范類大學畢業生到農村中小學任教。另一方面，農村優秀教師向當地城鎮中小學私立學校活動部、南方地區學校外流現象嚴重。
 縱觀全國農村教師情況：教師隊伍主要由轉正的民辦教師構成，年齡老化，總體素質不高，只有數量沒有質量的狀況近期難以改變。拖欠教師工資及津貼使教師應享受的待遇無法得到落實，造成了教師工作的積極性、責任心受到傷害，從而使整體農村義務教育質量下滑，極大的阻礙了農村教育事業的發展。
 2.城鄉差別逐步加大，教育資源分布不平衡
 教育公平是社會的基礎。由于我國教育體制的缺陷，導致城鄉間、區域間受教育機會不公平，甚至影響到了整個社會的均衡發展。在沿海一些發達地區，許多財政收入超過千萬元，甚至上億元，它們自然很容易為本地基礎教育等集到足夠的教育經費。然而，在欠發達地區和中西部貧困地區，縣、鄉鎮財政匱乏、投入義務教育的資金非常有限。
 除教育資源分布不均衡外，在基礎教育和高等教育、繼續教育之間的配置也存在著不均衡。基礎教育公共產品屬性最強，涉及面廣，據研究表明基礎教育階段占有政府經費分配比重越大，則經費分配越趨于公平，也就有利于保障教育機會的公平。但是，目前我國非基礎教育使用國家公共教育資源比例過高，一些高校和重點高中盲目擴建，盲目攀比，設施要最好的、最先進的。相比之下一些農村中小學是那末簡陋和破舊。這種差距使農村學生擠入城市學校，使已很擁擠的城市學校更加臃腫不堪，進一步加劇了城鄉教育差距，大大影響了農村教育的質量。
 3.公用經費和基建經費嚴重不足
 公用經費的嚴重短缺，造成實驗儀器及圖書購置費用不足，同時，也影響到教師的繼續教育和培訓提高。在我國農村中小學教師參加繼續教育的熱情并不高，原因就在于本來工資收入很低，自己負擔培訓費用確有困難，學校又不能給予補助，教師一旦學歷達標也不愿參加其它形式的培訓和進修。即使有農村中小學教師讀在職碩士，也是抱有脫離原單位，另擇理想工作的想法。這導致農村中小學教師專業知識得不到更新，教育方法、教育模式和教育理念陳舊落后，不適應全面實施素質教育的要求。
 基建經費是農村教育各項經費下滑速度最快、缺口最大的部分，稅費改革前農村中小學新建、擴建校舍主要靠向農民收取教育集資，改革以后該項收入取消，再加上鄉鎮中小學合并和擴充，使基建經費更是雪上加霜。
 （二）政府轉移支付力度有限，農村義務教育財政經費在政府之間的分配不甚合理
 如果從中央與地方政府之間支出責任的角度看，農村教育經費投入不足的原因很大程度上歸咎于中央和省級政府。政府對教育的干預既涉及到資源配置的效率問題，又涉及到收入分配的公平問題。當享受教育作為公民的一項權利，而各地區經濟發展又不平衡時，中央與省級政府在保證教育公平目標實現上將負有不可推卸的責任。
 2002年稅改取消了教育附加和教育集資，為了彌補這一缺口，中央增加對農村義務教育的投入，主要體現在工資轉移支付和農村稅費改革轉移支付，2002年兩項轉移支付用于農村教育的總數達243.47億元，占當年全國農村教育經費總量的28%以上。那么還有72%的教育經費需要地方政府買單。且一般轉移支付幾乎全部用于解決人員工資問題，沒有明確用于教育運轉與建設的份額，就不可能從中拿出一部分；彌補由于政策調整造成的農村教育經費與建設經費的缺口，教育財政轉移支付力度不夠，且缺乏嚴格的制度規范。
 當年我國實行“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的教育管理體制，教育支出的擔子主要壓在縣級政府身上。而縣級財政因自身財政匱乏面臨壓力時，就只能指望中央和省財政對教育財政經費的轉移支付。再加上目前教育的事權與財權不對稱，教育行政部門難以對有限的教育經費做出統籌安排。因此，今后明確各級政府對義務教育的管理和投入責任，劃分各自承擔的比例是今后教育管理體制急需解決的一個重要問題。
 （三）財政經費不足導致農村升學率下降，輟學率上升，受教育程度較低
 近年來農村輟學率居高不下，主要表現在初中階段，農村普通小學輟學率達8.3%，而普通初中輟學率高達21.56%，也就是說近一成的學生沒有完成小學學業就流向了社會，有二成多學生沒有完成初中學業就流向了社會。農村在校生輟學的原因是多方面的：
 一是家庭經濟困難。貧困家庭收入水平很低，學費對于家庭來說是一種沉重的負擔，盡管勞動力的邊際生產率較低，但上學的機會成本總是大于零的。（針對這種情況，2007年財政部出臺新措施，對農村義務教育學費全免，但是家庭經濟情況對于學生的高等教育，高等教育也是重要影響因素）
 二是學生厭學，背后的重要原因是農村教育質量低劣。如前面分析，由于農村教育中人員經費投入不足，農村教師工資水平遠低于城市，這直接導致了農村優質師資的流失和農村教育要素投入的減少，同時，農村教育中的基建和公用經費投入不足，使得農村教育中必備的一些教育設施和教育設施非常匱乏，這直接影響教學活動的正常開展。伴隨著農村教育投入的下降，教育質量的下滑，教育產出在相應減少。一些學生在課堂上感覺學不到多少東西，或者感覺聽不懂、不理解、學習困難，在這些情況下這些學生還要與其它同學一起坐在教室里“陪笑” 好幾年，由此學校生活對這些學生失去了吸引力，于是，由厭學帶來的一個可能結果是輟學。
 三是升學無望。長期以來的城鄉差異，使農村和貧困地區的人們向往城市生活，而改變子女的最現實的手段，便是讓子女接收教育。正是在這一希望的支撐之下，不少農民咬緊牙關，節衣縮食供子女上學，但是，這些學生中又有多少能如愿以償呢？廣大落后地區、諸多貧困家庭決定了升學率在農村較城市要低得多，而由于政府教育經費投入在城鄉之間的非“國民待遇”所帶來的農村教育質量低劣則進一步強化了這種格局。

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