中國農村義務教育財政投入保障機制問題探析(二)

 四是學用脫節。當前大學生就業率逐年下降，農村家長付出高額成本供子女上大學反而不如初中畢業送孩子去打工，這一點嚴重挫傷農村子女接受義務教育的積極性。其關鍵在于當前的教育不能適應社會需求。農村教育應適時給學生提供一些繼續學習的選擇機會，如農村職業學校，農村科技培訓等，如果能實實在在提高學生未來農業生產能力，獲取收入的能力，或許農村輟學的現象會少許多。但現在無論是農村教育還是高等教育未能因地制宜、因材施教，真正使學生獲得生存的本領，使農村學生普遍感到學用脫節，于是，輟學現象在所難免。
 三、農村義務教育經費投入問題的原因分析
 （一）挪用、擠占教育資金，使短缺的教育經費雪上加霜
 2007年，中央財政安排教育支出858.54億元，比2006年增加252.49億元，但是我們無法保證這部分資金的有效利用。國家審計署對2003年至2004年的50個縣（區市）的農村義務教育經費投入管理情況進行審計調查，結果發現被調查的50個縣有43個縣地方政府及財政、稅務、教育主管部門和中小學校擠占、挪用、滯留各類教育資金4.45億元，這嚴重影響基礎教育的投入及基礎教育事業的發展和正常運行。其中：（1）33個縣擠占挪用學校經費等預算外資金2.19億元，用于平衡財政預算、部門經費，市政工程、建辦公樓、發放教職工補貼等。如云南省馬隆縣政府挪用農村義務教育捐款200萬元用于道路綠化亮化工程。（2）有19個縣擅自變更上級專款投向，挪用基礎教育補助資金2805萬元，用于發放工資，償還債務等;20個縣滯留上級撥付教育專款3810萬元。
 以上說明一些地方政府法紀觀念不強，行政管理不到位，缺乏依法辦教育的責任心，國家還沒有健全、有效的法律制度規范挪用、擠占教育資金現象。一些地方政府將教育收費視為可支配財力，不顧中小學經費的困難，隨意擠占挪用甚至揮霍浪費教育資金。有的地方甚至向中小學轉嫁債務，抽調學校資金發工資、補經費，加重學校負擔。一些地區對違法違規行為懲戒不嚴，缺乏標本兼治的措施。
 （二）我國農村義務教育投資體制存在弊端
 1.國家義務教育投資責任下移
 2001年開始，我國實行“以線為主”的農村義務教育管理體制，義務教育投資的責任幾乎完全交給市縣級及以下基層地方政府。縣鄉一級財政作為財政中最薄弱的一級要負擔幾乎全部的義務教育公共經費。自1994年實行分稅制以來，中央財政收入占國家財政收入的比例從38%迅速增至52%，省級財政收入占財政收入的比例也一直處于較高水平，而二者對義務教育經費投資的比例卻相對較小。我國義務教育學齡人口大部分在農村，但農村地區尤其是中西部農村地區，居民收入水平低，營業稅、個人所得稅、房產稅等地方稅源稀少，縣、鄉政府無法獲得穩定的稅收收入，難以承受義務教育經費的巨大需求。據抽樣調查統計，地級以上政府的教育支出占12%，縣級政府支出9.8%，其余78.2%由鄉一級政府和村負擔。正是各級政府擁有財力與其在義務教育投入上所負責人不對稱，造成農村義務教育經費的體制性短缺，引發了農村義務教育經費投入的種種問題。
 2.農村義務教育經費預算制度不合理
 我國政府預算中的教育預算是混在文教科衛預算中的，沒有實行預算單列，這樣就不能保證教育經費的充足。雖然早在1994年全國教育工作會議上就指出，“要實行教育經費預算單列”，但這一政策沒有很好貫徹執行。這樣農村義務教育經費預算缺乏透明度，即使有人大、政府、公眾的監督，也是力不從心，教育部門無法有效行使經費宏觀管理和調控，教育資源利用率低下，資源嚴重。
 （三）農村義務教育內部管理上的原因
 1.農村中小學布局不合理
 90年代以來，農村中小學在數量上發展迅速，幾乎村村建小學，鄉鎮有多所初中，當時的政府及教育部門缺乏科學預測，合理布局意識，只重數量盲目擴張，忽視教學質量和辦學效益。雖然后來確立了一鄉一初中，一所中心小學和數所完小的格局，但仍存在布局不合理現象。某些村領導從局部利益出發，為方便本村年幼子女上學，對學校的撤并抵觸情緒很大，是農村小學撤并的主要阻力。農村中小學布局不合理，建設、調整、再建設，這種重復投入的問題沒有得到很好解決，是農村義務教育經費使用效率低下的重要原因。
 2.農村中小學經費管理使用不規范
 農村中小學數量多，校校設會計，單獨核算，不便于對其經費使用情況進行監督和管理，致使很多學校在經費使用上存在較大漏洞。如有些學校設立“帳外帳”“小金庫”，接待費用高，浪費嚴重的現象較為普遍。對于學校專項財政撥款資金，其使用受外部干擾較大，例如國家對中小學的教學實驗儀器標準有明確的規定和要求，但很多鄉鎮在購買設備時，依據領導的好惡隨意變更，造成農村中小學教學設備五花八門，使國家規定和要求落不到實處。
 3.農村中小學生師比低
 國際上合理的生師比值為35：1—40：1，在我國，中小學生師比合理值為20：1—25：1，而在我國大部分地區，農村生師比：初中16.5：1，小學13.5：1，這個比值明顯偏低，這種情況直接后果是人員經費增加，公用教育經費減少。從客觀上講，降低生師比，有利于保證教學質量，培養學生個性。但在我國義務教育不發達，現有投資水平無法滿足義務教育發展需要的情況下，生師比例過低無疑會造成教育經費分配中人員經費高，公用教育經費低，進而影響辦學條件的改善和辦學水平的提高。
 四、完善農村義務教育投入保障機制的對策、構想
 （一）健全經費投入體制，落實政府責任
 近年來，國家對農村義務教育給予高度關注，取消農村中小學所有學雜費，進一步加大財政投入等。但往往是政策到了基層就變了調，資金投入再多農村教育還是老面貌。政策落實難、資金有效利用率低不得不引起高度重視。
 1.建立獨立的銀行賬戶
 各農村中小學、各縣、市教育部門建立獨立銀行賬戶，國家財政撥款直接劃入資金需要單位，教師工資由省財政部門按標準直接劃入個人賬戶。此措施借鑒當前公務員工資制度改革和各大型國企資金、薪金分配制度。我國教育財政投入到市里、縣里都會截流部分資金，經過層層劃撥，真正到基層農村的資金所剩無幾，教師工資更是得不到保障。在教育體制上，貧困地區應由中央承擔扶貧，可以像工商、稅務一樣上劃直管；欠發達地區實行以省、市為主，以縣為輔的體制；發達地區財力雄厚，可以堅持“以縣為主”的體制。
 2.現行農村義務教育財政預算體制需要改革
 農村義務教育事權與財權應統一于教育部門，打破財權事權相分離的局面。預算應先由農村義務教育部門提出教育經費要求，然后同財政和計劃部門協商提出建議數，報政府、人大審批。由農村義務教育部門行使經費分配、管理、監控。農村義務教育事業費與建設款項應該合并，升級為一級分配。
 3.通過完善轉移支付制度，促進地區間教育的均衡發展
 按分級財政體制的要求，以法律形式明確各級政府間的教育支出責任，尤其，中央政府具有教育財政負擔的最終責任，通過平衡各地區間教育條件，來保證所有社會成員享有教育均等的責任與義務。一方面，完善分稅制，使中央財政從中東部適當集中部分財力，向西部轉移支付。建立省之間、縣之間教育轉移支付框架，促進各地方政府教育提供能力均等化。另一方面，建立專項教育財政轉移支付制度，重點解決辦學、教學條件改善問題。通過財政轉移支付，實現地區間尤其城鄉教育以及經濟發達地區與經濟不發達地區之間教育均衡發展。
 （二）改革行政領導體制，打造服務型政府
 1.建立下級教育行政部門向上級教育行政部門負責，下級教育行政部門接受上級教育行政部門領導的垂直管理體系
 這樣以來，各級政府不再直接管理本級教育行政部門，更不參與本區域學校管理。農村中小學校長任免、辦公經費、教師調配由教育行政部門負責管理。縣教育部門負責人事管理，調整學校布局建設，合理分配全縣教育資源、教育教學評估。強化教育行政部門對農村義務教育管理職能，教育人事、財務經費管理及教育教學評估統一由上級教育行政部門負責。
 2.加強政府協調，搞好公共服務
 政府協調是指政府主要負責籌措辦學經費、改善辦學條件和協調教育行政部門與其它部門之間的關系。如果實行垂直管理并非淡化地方政府的作用，而是更要不斷強化本級政府的協調職能。地方政府有責任和義務配合當地教育行政部門抓好本地義務教育工作。地方政府具有負責調整本級財政支出結構，增加教育經費預算，改善學校辦學條件以及負責保障義務教育發展所需的外部環境，協調組織、人事、編制、財政、建設、勞動等部門與教育行政部門的關系，解決學校力所不及的問題，把為教育服務作為自己的一項主要職責。政府不再直接參與對學校的管理，而是通過教育行政部門間接為學校服務。為加強地方政府對教育的統籌協調。
 3.擴大學校自主權
 教育行政部門也要改革以往管理過多，統的過死的模式，加強宏觀管理和督導，轉變職能，賦予農村中小學更大的辦學自主權和自主發展的空間。要落實好“校長負責制”，農村中小學校長由縣教育行政部門聘任或委任的同時，引入競爭機制，在校長職位空缺或校長任期屆滿需要重新確定校長人選時，以公開招聘、競爭上崗為主要方式選拔優秀年輕人才管理學校。切實賦予農村中小學校長教師聘任、收入分配、經費支出等權利，明確規定校長的責任和義務，由教育行政部門與其簽訂聘任書或任期目標責任。
 （三）多渠道籌集教育資金，積極推進社會力量興辦教育事業
 教育是政府的事情，政府必須辦，但是要想更好、更快的發展教育，僅靠政府一方的投入是不夠的。堅持多渠道籌措體制，進一步擴大教育經費總量，正確處理和把握增加政府投入和多渠道投入的關系，努力開辟新的經費投入渠道。
1.鼓勵企業、個人和社會團體捐贈教育，減輕政府壓力
義務教育屬于公共事業，是公共財政支出的范圍。社會力量捐贈義務教育實際上是承擔了政府應當承擔的義務，減輕了政府財政支出的壓力。因此，對捐贈教育行為，應當實行更多的稅收優惠。世界其它國家對捐贈教育均實行了較多的稅收優惠政策。我國目前對捐贈者的稅收優惠力度過小，只是對納稅人通過非營利團體和國家機關向農村義務教育捐贈允許在所得稅前所得稅中全額扣除，且程序、環節繁冗復雜，影響企業、個人投資公益事業的熱情。因此，應鼓勵企業、個人的直接捐贈，并制定稅收優惠政策，建立高效、靈活、多樣的教育捐贈體制。
 2.吸納民間資本投入，鼓勵非義務教育階段學校的發展，以促進義務教育的發展
 在農村義務教育經費尚存在巨大困難的前提下，農村非義務教育階段的教育投入特別是幼兒教育、職業教育、成人教育更是一片空白。幼兒教育是義務教育的前提和基礎，有助于兒童在義務教育階段更順利地接受知識完成學業。職業教育、成人教育作為后續教育，能使農民提高生存就業的能力，使義務教育引起足夠的重視。
 要建立與當前市場機制和多元化經濟格局相適應的辦學機制和教育投入體制，吸納民間資本的投入，鼓勵各類民辦學校的建設政府要向民辦學校提供多種優惠政策，促進社會力量辦學。在招生方面，社會辦學機構與公辦學校享受同等待遇和權利；在收費方面，通過市場調節完全放開；在社會辦學融資方面，國家要發放低利率教育性貸款，鼓勵企業作為股東，以場地、資金、房屋投資入股，參與辦學。
 公辦教育與民辦教育相結合，有利于強化全社會對教育的重視，有利于豐富教育資源，滿足人們的多元化需求；有利于引入競爭機制推動教育的創新與改革，提高社會教育資源的利用效率。    

首頁 上一頁 1 2 下一頁 尾頁 2/2/2