新形勢下中國財稅體制改革與財稅法制建設的應有理念(二)

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　　正因為如此，西方現代社會的憲政過程、西方社會“稅收法定主義”的確立過程實際上是與“民主財政”、“法治財政”相伴而行的。人們通過“契約”（立法），以對個人財產權的讓渡（納稅）換取政府提供公共產品和服務。因之，政府的存在不是為其自身的存在而存在，而是為納稅人服務、為增進納稅人福利而存在。這種觀念深入人心，其邏輯的結果就是政府的事權、政府的支出范圍要依人民的公共需要而定，政府的收入要經由納稅人（或其代表）的同意始可征收，而其“同意”的方式即是立法機構的立法。因此，現代西方市場經濟國家，無論是成文法國家，還是判例法國家，在事關財政收入、支出及相關管理事項上，無一不是以法律定之；在關涉納稅人基本財產權的財政、稅收的重大事項上更是在憲法中作出明確規定。反觀我國自改革開放以來的20多年里，無論是80年代的財政“大包干”體制的確立和兩步“利改稅”的推行，還是1994年的“分稅制”財政體制和全面工商稅制改革，都是在行政主導下，主要是以國務院的《條例》（或《暫行條例》），甚至是以《通知》、《決定》等政策文件形式下發實施的。據筆者初步統計，迄今為止國家立法機關通過的財政、稅收方面的法律和決定只有20多件（其中正式的法律僅8部（這8部法律是《預算法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《政府采購法》、《稅收征收管理法》、《個人所得稅法》、《外商投資企業和外國企業所得稅法》以及1958年6月第一屆全國人大常委會第96次會議通過的《農業稅條例》。）），25種稅只有3部稅種稅法（其中《農業稅條例》還是50年代通過的）。而國務院制定的財稅法規與法規性文件有200多件，財政部、稅務總局等制定的財稅規章及其他規范性文件更多達3000多件，此外還有為數眾多的地方性財稅法規和地方政府規章。其結果是財政法律體系不健全、財稅法律制度總體立法層次不高、透明度差、法律規定之間矛盾沖突之處甚多，由此而帶來財稅法律權威性差，財稅法紀松弛，稅外收費、亂收稅（費）現象非常嚴重，財政資金隨意流用、浪費驚人等弊病。這種行政主導下的財稅體制改革與財稅法律的制度建設，80年代雖曾有全國人大常委會的空白授權（其后又經《立法法》再次確認），（參見《中華人民共和國立法法》第8條之（八）和第9條的規定。）能收方便快捷之效，但其弊病也非常明顯，突出表現在政府尤其是財政、稅務部門的權力過于集中（集財稅立法、執法、用財、監督于一身），缺乏嚴格、公正、民主的立法程序，缺少民主監督與權威法律保障，極易產生權力膨脹、權力尋租、財政腐敗，諸多政府高官的腐敗問題也多與其能隨意掌控政府財政、財力有關。而另一方面，由于缺乏行政體制、政治體制的配套改革，各級政府、政府各部門的財權與事權不相稱、財力與服務不對應，精心設計規劃的財稅改革措施因此有不少未能如期出臺，有的即使強力推行也業績不佳。如“分稅制”財政體制、如農村稅費制度改革、如出口退稅制度的實施等都曾出現過強烈反彈，顯然表明在財稅改革問題上，沒有行政體制、政治體制的配套改革，沒有各級政府、政府各部門間事權、財權、財力的明確劃分，不通過高位階的立法如《財政收支基本法》、《財政支出管理法》、《稅收基本法》等從制度上予以保障，是很難理順中央與地方、理順國家、企業、個人之間的利益分配關系的。
　　四、財稅體制改革與財稅法制建設應突出重點，量力而行，積極穩妥地分步實施
　　財稅問題盤根錯節，財稅體制的改革與財稅法制的變革涉及到方方面面的利益再調整，它與國家經濟的發展、社會政治的穩定、人民生活水平的提高都有直接關聯，所以應當統籌兼顧、全面規劃設計，但在具體實施步驟上則必須突出重點、量力而行、分步實施，以盡量減輕對整個社會帶來的震蕩。
　　所謂“突出重點”，是指在眾多的財稅問題中，應抓住最主要的環節，著力解決我國目前經濟社會發展中最為突出的財稅矛盾，著力解決關系人民群眾切身利益的最突出的財稅問題。前者如財政分稅制立法的完善（即《財政收支基本法》的制定）、《預算法》的修改、增值稅制的轉型（由生產型增值稅向消費型增值稅轉變）、出口退稅機制的完善、內外資企業所得稅法的統一、產權市場、資本市場稅制的改革（證券交易稅、信托稅制等）、中小企業、高新技術企業稅收優惠的確立，后者如《個人所得稅法》的修改、社會保障稅制的建立、財產稅制的完善、農村費稅制度的綜合改革等，都是目前應當特別予以關切的財稅法制問題。所謂“量力而行”，是指要把握好財稅體制改革與財稅法制變革的力度，把改革的力度和各方面（包括國家財力、企業和個人承受能力）所能承受的程度有機地結合起來，使國家的財稅宏觀調節保持在合理的“度”的范圍之內，避免對經濟、社會、政治和居民個人產生劇烈的沖擊。所謂“分步實施”，是指要切實把握好各個具體財稅制度變革措施的出臺背景、時機，分輕重、別緩急、講程序，有條不紊地漸進改革。
　　總之，突出重點，強調的是財稅改革與發展的必要性、迫切性，量力而行關注的是財稅改革的現實可行性，而分步實施則強調對改革時機的把握。這一理念歸根到底是要我們把財稅體制改革與財稅法制建設的必要性與現實可行性有機地結合起來，適時、適度地加以改革，而不能在目前經濟快速發展（同時也是極其脆弱）的階段，再推行一攬子的整體改革，否則，將會給整個社會帶來巨大的震動。因此，我們的財稅改革必須是整體設計，但應分步實施，作“有進有退”、“有增有減”地漸進式改革。
　　五、財稅體制改革與財稅法制建設既要面向國際，但更要立足于中國國情，要實現科學性、縝密性與現實的可操作性的有機結合
　　當今世界是開放的世界，經濟全球化、貿易自由化、金融一體化、制度趨同化的進程加快。伴隨著科技的發展、互連網的廣泛使用、交通業的日益發達，現今社會的人才、資本、技術等生產要素的跨國流動越來越易，也越來越頻繁。國際稅收競爭、公共服務品質好壞的競爭的客觀存在，迫使我們在有關財稅體制改革與財稅法制建設方面不能不面向國際，廣泛借鑒和吸取他人財稅體制改革與財稅法制建設方面的成功經驗，以使我國的財稅體制與制度符合世貿組織的要求，符合國際慣例的要求，符合對外開放、參與國際經濟競爭的要求。同時，我們還必須清醒地認識到，我們是在社會主義市場經濟體制條件下，是在經濟加速轉軌，制度亟待轉型，經濟結構、產業結構、地區發展等方面都極不平衡的情況下進行財稅體制改革與財稅法制建設，地域遼闊、人口眾多（尤其農民眾多）、資源貧乏、財稅法治觀念淡薄與文化素質的落后是我國的特色。在此眾多的約束條件之下，沒有現成的模式可供照搬和移植。正如上世紀中葉公共行政大師羅伯特？達爾在《行政學的三個問題》中所說：“從某一個國家的行政環境歸納出來的概論，不能立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須把那個特殊場合加以研究以后才可以判定”。（轉引自［美］艾倫？魯賓著：《公共預算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》（第四版）之《譯叢》總序，中國人民大學出版社2001年10月第1版。）
　　因此，我們惟有在借鑒他國經驗的基礎上，從現實的中國國情出發，實事求是，走群眾路線，充分尊重人民群眾的首創精神，充分發揮中央與地方的兩個積極性，充分發揮財稅、法律專家的理論指導與智力支持作用，把財稅體制、財稅制度應有的科學性、縝密性與現實的可行性、可操作性有機地結合起來，從而真正建立健全適應我國社會主義市場經濟體制發展需要的財稅體制與財稅法律制度，為經濟社會和人的全面發展，為全面建設小康社會提供強有力的制度保障。

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