堅持依法行政提高人民銀行工作水平(一)

主題詞 行政法 貨幣政策 金融監管 金融服務
堅持依法行政 提高人民銀行工作水平

 依法行政是依法治國的核心和關鍵
　　依法治國是黨的“十五大”確立的治國基本方略。依法治國、建設社會主義法治國家，就是要按照憲法和法律的規定來治理國家，管理社會事務。依法行政是依法治國基本方略的核心和關鍵。在我國現有法律體系中，80%的法律法規要由行政機關去實施，世貿組織95%的規則是約束政府的。行政機關的行政執法活動對經濟和社會的穩定與發展、對公眾權益的平衡與保障的影響最明顯。依法行政在很大程度上對依法治國基本方略的實行具有決定性意義。

　　依法行政，就是各級國家行政機關必須依照法定權限和程序履行職責，既不失職，又不越權，做到有權必有責、用權受監督、侵權要賠償。

　　由于行政權力如此重要，所以必須建立起有效的行政監督機制，制約、規范行政機關的行政行為。我國先后頒布了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政復議法》等一系列配套的行政法規和規章，《行政許可法》和《行政強制法》也已列入了人大的立法計劃，人民銀行先后制定了《行政處罰程序規定》、《行政復議辦法》等規章。

　　中國人民銀行是國務院的組成部門，根據《中國人民銀行法》，中國人民銀行代表國家行使金融管理權。人民銀行在履行宏觀調控職責和金融監管職責時所實施的一切行為，從法律性質上來說，就是行政行為。《中國人民銀行法》還規定，人民銀行的各級分支機構作為人民銀行總行的派出機構，根據總行的授權負責轄區內的金融監督管理。人民銀行分支機構對金融機構和金融業務實施監督管理的行為也是行政行為。

構建完備的金融法律框架，為人民銀行依法行政提供充分的法律依據

　　人民銀行履行的貨幣政策、金融監管和金融服務三項基本職能，直接來源于《中國人民銀行法》的授權。改革開放20多年來，我們逐步建立起了有中國特色的金融法律框架，為人民銀行履行基本職能提供了充分的法律依據。

　　按照法律的效力等級劃分，金融法律框架由金融法律、金融行政法規和金融規章三個層次的法律規范構成。

　　金融法律是由全國人民代表大會及其常委會根據憲法，并依照法定程序制定的有關金融活動的法律規范，是金融法律框架最基本的組成部分。法律的效力等級最高。
　　金融行政法規是由國務院依法制定、以國務院令的形式發布的各種有關金融活動的法律規范。目前，我國的金融法規有40多部。金融行政法規的效力低于法律，它根據法律的有關規定制定，并不得與法律相抵觸。此外，行政法規條文本身需要進一步明確界限或者作補充規定的，由國務院作出立法性解釋。
　　金融規章是由國家金融主管部門根據金融法律、行政法規，在本部門權限范圍內制定，由部務會討論通過，并以部門首長簽署命令的形式正式發布的規范性文件。金融規章的效力等級低于法律、法規。在履行金融監管職能的過程中，金融主管部門還發布了很多規章以下的金融管理規范性文件，其效力低于金融規章。根據《行政處罰法》的規定，金融規章可以設定警告和一定數額罰款的行政處罰，而規范性文件則不得設定行政處罰條款。目前，人民銀行已發布金融規章和金融管理規范性文件1000多件。

　　要特別說明的是，在2000年7月1日《立法法》實施前，金融法規有兩種發布形式，一種是以國務院令形式發布，另一種是經國務院批準、由金融主管部門發布。規章也不僅限于以部門首長命令形式發布，有很多以部門發文的形式下發。一些目前正在適用的法規和規章雖然不是以國務院令或部門首長命令的形式發布的，但由于它們是在《立法法》頒布前發布的，因此它們同樣具有法規或規章的效力。這涉及到《立法法》的溯及力問題。對《立法法》實施前發布的法規或規章，不能以《立法法》為依據來判斷其法律等級。但《立法法》實施后，只有以國務院令形式發布的才是法規；只有以金融主管部門首長命令的形式發布的才是規章，其他的屬于金融規范性文件。
　　此外，金融法律框架還有金融自律性規范、涉及金融的司法解釋、行政解釋及國際金融條約四個部分作為補充。
　　金融自律性規范是由金融機構行業協會等行業性自律組織制定的約束其會員的規范性文件和金融機構自己制定的章程、內部規章制度及各項業務操作規程等規范性文件。這些金融自律性規范文件只對相關機構及其業務活動具有約束力，不得與法律、法規、規章相抵觸。

　　涉及金融的司法解釋是由最高人民法院、最高人民檢察院在審判、檢察活動中對金融業務方面的法律適用問題進行的解釋。司法解釋的范圍僅限于法律在司法活動中的具體適用方面，不得與法律相違背。
　　行政解釋包括兩部分。一是對行政法規在金融行政管理工作中具體應用的問題，金融主管部門在職權范圍內能夠解釋的，由其負責解釋；其解釋有困難或者其他有關部門對其作出的解釋有不同意見、要求國務院解釋的，由國務院法制辦報國務院同意后作出解釋。二是金融主管部門對其發布的金融規章的適用作出解釋。金融行政解釋不能與法律、法規、規章相抵觸，金融主管部門也不能超越權限，對法律或法規作出立法性解釋。人民銀行已經作出涉及各方面問題的行政解釋200多個，成為我國金融立法工作的有益補充。

　　國際金融條約是由兩個或兩個以上國家（地區）就金融方面的問題確定其相互權利義務關系的協議。除我國申明保留的條款外，我國簽訂或加入的國際條約對我國的金融活動具有約束力。

　　從總體上講，我國已經初步形成了以金融法律為核心，金融行政法規、金融規章和金融規范性文件相配套，金融自律性規范、司法解釋、行政解釋以及國際金融條約為補充，多層次、全方位、較完整的金融法律框架。

　　但同時我們也要看到，我國的金融立法工作仍然不能滿足金融業改革與發展的需要，還存在一些問題。一是立法滯后于市場發展的現象仍然存在。一些方面還是沿襲過去的做法，即先積累經驗教訓再制定法律規則。加入世界貿易組織后，我們必須從過去的“先市場，后規則”轉變為“先規則，后市場”，要做到規則領先于市場。二是現有的金融法律框架還不完備，不能包容規范所有的金融市場主體和金融市場行為。改革和發展的重大決策與立法的結合問題還沒有徹底解決，金融活動中法律的空白、短缺、不協調、不規范的現象隨處可見。三是金融立法質量有待進一步提高。金融法律、法規、規章之間的內部結構失衡，銜接性不夠，甚至相互沖突。有些金融法律規定過于原則，缺乏可操作性，使行政機關在執法中無法形成統一的認識和理解而造成執法偏差甚至錯誤，最后只能靠事后的司法解釋和行政解釋來處理這些問題。

全面理解依法行政的內涵，真正做到依法行政

　　合法行政行為必須具備以下四個要素：

　　（一）行政行為主體必須合法
　　行政行為的主體必須合法，也就是說實施行政行為的主體應當具備行政主體資格。一是能夠依法行使行政職權。一般的社會組織，如：政黨、企事業單位、團體，司法機關，國家最高立法機關，都不具有行政職權，不能成為行政主體。二是必須能夠以自己的名義依法行使行政職權。有些組織受行政機關的委托也能夠行使特定的行政職權，但不能以自己的名義行使職權，也不是行政主體。三是能夠就其行使行政職權的行為對外承擔法律責任，這是行政主體的最重要的特征。行政機關的內部機構及其工作人員行使職權行為的法律后果是由其所屬行政機關來承擔的，他們也不能成為行政主體。
　　人民銀行現行的組織結構包括總行、分行（營業管理部）、金融監管辦事處、中心支行、支行。人民銀行是一級法人制的機關法人，各分支機構不具備獨立的法人資格。但依據《中國人民銀行法》的規定，根據總行授權，各分支機構以自己的名義負責本轄區的金融監督管理，因此也具有行政主體資格。但是，人民銀行的內設機構、黨的機構等不具備上述三個特征，不能作為行政主體。

　　（二）行政權限必須合法

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