堅(jiān)持依法行政提高人民銀行工作水平(二)

　　一是法律、法規(guī)賦予人民銀行行使金融宏觀調(diào)控和金融監(jiān)督管理權(quán)。無(wú)論是制定規(guī)章和規(guī)范性文件的抽象行政行為，還是實(shí)施金融管理的具體行政行為，人民銀行行使職權(quán)都不能超越這個(gè)法定范圍。既不能在自己發(fā)布的規(guī)章或者其他規(guī)范性文件中為自己創(chuàng)設(shè)新的行政權(quán)力，也不得在沒(méi)有法律、法規(guī)明確規(guī)定的情況下，將本應(yīng)由自己行使的行政權(quán)轉(zhuǎn)授或委托其他單位和個(gè)人行使。
　　我們還要分清該管什么、不該管什么。行政法律制度中最重要的原則是“法無(wú)明文規(guī)定不得為”，只有法律明確規(guī)定屬于人民銀行的監(jiān)管范圍，才是人民銀行的戰(zhàn)區(qū)，我們才能主動(dòng)出擊。法律沒(méi)有明確規(guī)定人民銀行可以管的，就是金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的防區(qū)，我們的任務(wù)就是密切關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和金融業(yè)務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)。
　　二是人民銀行可以根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，按照履行職責(zé)的需要，對(duì)現(xiàn)有的行政職權(quán)在系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行分配和安排。目前，人民銀行行政職權(quán)的劃分是由《中國(guó)人民銀行職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》、《國(guó)家外匯管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》、《中國(guó)人民銀行省級(jí)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案》、《中國(guó)人民銀行金融監(jiān)管責(zé)任制（暫行）》以及《中國(guó)人民銀行關(guān)于設(shè)立九個(gè)大區(qū)分行的通知》等文件明確規(guī)定。人民銀行各司局和各級(jí)分支機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格按照確定的權(quán)限行使職權(quán)不得擅自逾越。

　　（三）行政行為的內(nèi)容必須合法
　　行政行為的內(nèi)容必須合法，即行政主體實(shí)施具體行政行為必須有明確法律依據(jù)。民事活動(dòng)中遵循的是“法無(wú)明文禁止即可為”的原則，只要法律沒(méi)有明文禁止的，就認(rèn)為是可以做的。而行政活動(dòng)必須遵循“法無(wú)明文規(guī)定不得為”的原則，只有法律、法規(guī)明確規(guī)定的行為，行政機(jī)關(guān)才能實(shí)施。
　　行政機(jī)關(guān)實(shí)施的每一個(gè)具體行政行為都必須有充分的法律依據(jù)。人民銀行履行職責(zé)時(shí)所遵循的法律依據(jù)包括法律、行政法規(guī)和規(guī)章三個(gè)層次。我們要在金融監(jiān)管實(shí)踐中正確適用這些法律依據(jù)，就要掌握法律適用的三個(gè)原則：

　　一是上位法優(yōu)于下位法原則。當(dāng)不同效力層次的法律規(guī)范對(duì)某一相同問(wèn)題規(guī)定得不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用效力層次較高的法律依據(jù)（上位法），而不適用效力層次較低的法律依據(jù)（下位法）。
　　二是后法優(yōu)于前法原則。同一效力等級(jí)的法律規(guī)定前后之間出現(xiàn)不一致時(shí)，應(yīng)該適用頒布時(shí)間在后的法律依據(jù)，而不適用頒布時(shí)間在前的法律依據(jù)。需要注意的是，適用這一原則的前提條件是前后兩個(gè)法律依據(jù)的效力等級(jí)相同。
　　三是法不溯及既往原則，即法律規(guī)范不適用于其制定前發(fā)生的行為和事件。這是我國(guó)《立法法》確定的法的適用的一項(xiàng)基本原則。《立法法》規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。”按照這一規(guī)定，對(duì)違法行為進(jìn)行處理，應(yīng)當(dāng)適用違法行為發(fā)生時(shí)有效的法律規(guī)定，即使原來(lái)的法律規(guī)定已經(jīng)被新的法律規(guī)定代替或者明確宣布廢止。但如果新的法律規(guī)定中對(duì)此種行為的處理作出了比原來(lái)的規(guī)定更輕的規(guī)定，則可以適用新的規(guī)定進(jìn)行處理。
　　適用法律依據(jù)是否正確是判斷行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政行為是否合法有效的重要前提，人民銀行的各級(jí)執(zhí)法部門(mén)對(duì)此問(wèn)題要有高度的認(rèn)識(shí)，并要在執(zhí)法實(shí)踐中認(rèn)真學(xué)習(xí)并掌握適用法律依據(jù)的原則和方法，以保障人民銀行行政執(zhí)法的效力。

　　（四）行政行為的程序合法
　　程序就是操作規(guī)程，沒(méi)有程序保障，實(shí)體權(quán)利義務(wù)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)；沒(méi)有實(shí)體規(guī)定，程序就是空洞的、無(wú)意義的。實(shí)踐中常有人反映有些法律難以操作，主要原因之一就是缺乏具體程序規(guī)定。
　　由于行政處罰直接涉及到對(duì)行政管理相對(duì)人某項(xiàng)權(quán)益的剝奪或者限制，是最為嚴(yán)厲的行政行為，因此，全國(guó)人大頒布了《行政處罰法》，以專(zhuān)章詳細(xì)規(guī)定了行政處罰的具體實(shí)施程序。《行政處罰法》規(guī)定的程序制度主要包括告知制度、聽(tīng)證制度、調(diào)查和作出決定相分離制度以及決定罰款和收繳罰款相分離制度四個(gè)方面。其中與人民銀行行政處罰最密切相關(guān)并且對(duì)行政處罰的效力產(chǎn)生直接影響的主要是告知制度和聽(tīng)證制度。
　　按照《行政處罰法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述和申辯的權(quán)利。這就是行政處罰的告知制度。行政機(jī)關(guān)不履行告知義務(wù)的，或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人陳述、申辯的，行政處罰決定不能成立。
　　聽(tīng)證是行政機(jī)關(guān)在作出重大行政處罰決定前的重要程序。行政機(jī)關(guān)作出不利于當(dāng)事人的行政決定前，要給當(dāng)事人提供一個(gè)了解情況、陳述意見(jiàn)、為自己辯護(hù)的機(jī)會(huì)和場(chǎng)合。根據(jù)《行政處罰法》和《中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定》的規(guī)定，人民銀行在作出較大數(shù)額的罰款、責(zé)令停業(yè)整頓和吊銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)許可證等三項(xiàng)重大行政處罰決定前，要告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。當(dāng)事人提出聽(tīng)證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)必須組織聽(tīng)證，否則就是程序違法，所作出的行政處罰決定無(wú)效。

人民銀行在履行金融監(jiān)管職能以外的活動(dòng)中，也要嚴(yán)格依法辦事

　　人民銀行不僅要依法履行金融管理職能，而且在履行行政管理活動(dòng)以外的各項(xiàng)活動(dòng)，包括民事、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中，也必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定。民事和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)違法，人民銀行同樣可能陷入訴訟中，同樣要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，也必定影響人民銀行履行行政管理權(quán)。

　　人民銀行少數(shù)工作人員法律意識(shí)不強(qiáng)，擅自以人民銀行職能部門(mén)的名義，或者以與其職務(wù)相關(guān)的個(gè)人名義，對(duì)外提供資信證明、保函等法律文件。這不僅對(duì)有關(guān)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成了不良影響或損害，而且也極易引起由人民銀行承擔(dān)法律責(zé)任的后果，同時(shí)極大地?fù)p害了人民銀行的對(duì)外形象。

　　對(duì)這類(lèi)情況，我們要認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)工作人員的個(gè)人行為與職務(wù)行為的區(qū)分問(wèn)題。在有些情況下，本意是個(gè)人行為，但若以行政機(jī)關(guān)工作人員的名義作出，會(huì)產(chǎn)生職務(wù)行為的后果。

　　在目前行政法理論中，對(duì)公務(wù)員的職務(wù)行為和個(gè)人行為的區(qū)分，有相當(dāng)一部分理論是做寬的理解，也就是說(shuō)，具有行使行政權(quán)力的一般資格的人所實(shí)施的行為只要包含了行政權(quán)力的因素都應(yīng)認(rèn)定為職務(wù)行為，而不考慮其權(quán)力依據(jù)和行為目的等因素；非職務(wù)行為或個(gè)人行為僅應(yīng)該是那些完全不包含行政權(quán)力因素、不涉及行政權(quán)力運(yùn)用的行為。

　　《國(guó)家賠償法》在立法上實(shí)際采納了上述理論傾向。《國(guó)家賠償法》第二條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”第五條規(guī)定：“屬于下列情形之一的，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任：（一）行政機(jī)關(guān)工作人員與行使行政職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為……”可見(jiàn)，在我國(guó)的國(guó)家賠償制度中，區(qū)分公務(wù)員的個(gè)人行為與職務(wù)行為的標(biāo)準(zhǔn)是行政職權(quán)因素，公務(wù)員的行為只要與行使行政職權(quán)無(wú)關(guān)，則屬個(gè)人行為；反過(guò)來(lái)說(shuō)，公務(wù)員的行為只要與行使行政職權(quán)有關(guān)，則屬于職務(wù)行為。那么什么叫與行使行政職權(quán)有關(guān)呢？一般理解就是公務(wù)員實(shí)施的行為中客觀上包含著行政權(quán)力的作用，公務(wù)員實(shí)施行為時(shí)利用了行政權(quán)力的影響。

　　這種在司法上對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員法律責(zé)任嚴(yán)格認(rèn)定的趨勢(shì)，給人民銀行工作人員的行為提出了更高的要求。因此，我在這里強(qiáng)調(diào)，人民銀行的所有工作人員一定要嚴(yán)格按照其職責(zé)范圍與工作規(guī)范履行工作職責(zé)，禁止人民銀行工作人員超越權(quán)限、違反規(guī)定以單位或個(gè)人的名義對(duì)外出具涉及人民銀行職能的書(shū)面證明或材料，從根源上減少人民銀行承擔(dān)不必要的法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

學(xué)法、懂法、用法，進(jìn)一步促進(jìn)人民銀行依法行政

　　人民銀行作為我國(guó)的中央銀行、國(guó)家重要的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，在履行法律賦予的金融管理職能、行使各項(xiàng)行政權(quán)力時(shí)，必然會(huì)涉及到與依法行政相關(guān)的各種法律問(wèn)題，這就要求我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員必須不斷增強(qiáng)法律意識(shí)和法制觀念，不斷提高人民銀行依法行政的水平。為此，我在這里強(qiáng)調(diào)幾點(diǎn)：

　　一是要學(xué)法、知法、懂法，自覺(jué)地用法。法是實(shí)施行政行為的依據(jù)，是行使權(quán)力的規(guī)范，誰(shuí)都不能超越。各級(jí)政府是行使行政權(quán)力的主體，各級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。因此，實(shí)行依法行政，責(zé)任在政府，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法。
　　近年來(lái)，我國(guó)頒布了大量金融法律規(guī)定。僅2001年，新頒布的金融法律、法規(guī)就有3件，人民銀行發(fā)布的規(guī)章和規(guī)范性文件有61件。金融監(jiān)管人員面臨著艱巨的學(xué)習(xí)任務(wù)。但是，一些監(jiān)管人員對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定學(xué)習(xí)和掌握不夠，對(duì)現(xiàn)有法律的含義缺乏正確、深刻的理解，不能自覺(jué)、精準(zhǔn)地運(yùn)用現(xiàn)有的法律武器來(lái)保證實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的目的。
　　古人云，“徒法不能以自行”。法律要靠人來(lái)執(zhí)行，執(zhí)法的人不知法、不懂法，再好的法立出來(lái)，也只是一紙空文。因此，我們反復(fù)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)法律，尤其是對(duì)新頒布的法律規(guī)定的學(xué)習(xí)和掌握。

　　二是要逐步完善金融法律框架，加強(qiáng)金融監(jiān)管立法，完善行政處罰程序規(guī)定以及適用“取消金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員任職資格”等非處罰性行政措施的程序性的規(guī)定。

　　三是要嚴(yán)格按照法定程序執(zhí)法，確保金融執(zhí)法行為的合法有效。特別是必須按照《行政處罰法》的規(guī)定，做好金融行政處罰工作，這是中央銀行依法行政的最重要的內(nèi)容之一。

　　四是要依法開(kāi)展行政復(fù)議工作。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的監(jiān)督制度，是保證人民銀行金融監(jiān)督管理工作合法、適當(dāng)?shù)闹匾�措施。人民銀行各級(jí)機(jī)構(gòu)都要高度重視行政復(fù)議工作，依法開(kāi)展行政復(fù)議，糾正金融監(jiān)督管理過(guò)程中的違法和不當(dāng)行為，進(jìn)一步提高人民銀行的依法行政水平。

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