中國電子政務的現狀與發展對策(一)

中國電子政務的現狀與發展對策

一  我國電子政務的發展現狀分析

我國電子政務建設的歷史可以追溯到上個世紀80年代中期，至今大體上經歷了二個重要的發展階段。即80年代的起步階段，90年代的重點推進階段和進入新世紀后的加速發展階段。90年代后期，特別是進入21世紀后，伴隨因特網的迅速發展和政府職能轉變的力度加大，我國的電子政務建設進入了全面規劃、整體發展的新階段。目前，我國電子政務已經取得了積極進展，成為各級政府開展工作的重要支撐。

1  電子政務的概念及特點

1.1  電子政務的概念

電子政務，政務是核心，電子是手段，就是指政府機構應用現代的信息和通信技術，將政府管理和服務通過網絡技術進行集成，在互聯網上實現政府組織結構和工作流程的優化重組，超越時間和空間及政府部門之間的分隔限制，徹底轉變傳統工作模式，為社會公眾以及自身提供全方位、高效、優質、透明的管理和服務。

1.2  電子政務的特點

電子政務的特點有以下幾個方面，第一，在電子政務的概念中，核心內容是政務，也就是政府的社會管理和公共服務等職能，電子政務是提高政府行政效率的手段；第二，電子政務是對政府組織結構和流程的優化和重組，而不是簡單的政府上網；第三，電子政務提供跨越空間、時間和部門限制的溝通和辦公渠道，用來提高政府的管理水平和服務水平；第四，電子政務必須規范、透明，符合國際標準，它要求政府必須轉變職能。從電子政務的概念及特點，我們可以看出，電子政務是一個系統工程，它應該符合以下兩個基本條件：一是必須借助于電子信息化硬件系統，硬件系統是電子政務實現的載體；二是處理的事務都是與政府有關的公共事務，是政府實現經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能的一種手段。

2  電子政務網絡框架基本形成

近幾年來，隨著國內信息化建設速度的不斷加快以及國家對電子政務工作重視程度的日漸加深，電子政務呈現出強勁的發展勢頭。從目前的發展情況看，國內各政府職能部門的網絡基礎建設已經初具規模，不同部門的局域網已經基本搭建完成。從具體應用效果看，政府內部通過網絡化溝通和信息共享，辦公效率大有提高。

首都北京作為我國最早實施電子政務工程的地區，到2000年底，已初步建成了公用信息平臺和政務信息網絡。中關村高新技術科技園區已經開始實現網上辦公、辦事，電視電話會議網絡也已基本覆蓋全市。北京市提出的建設電子政府的具體目標是：到2002年底，初步實現政府面向企業和市民的審批管理和服務業務上網進行，政府內部初步實現電子化和網絡化辦公。到2005年底建成體系完整、結構合理、高速寬帶、互聯互通的電子政務網絡系統，最終建成北京市政務系統信息資源庫，全面開展網上交互式辦公。

2007年9月，中央級傳輸骨干網正式開通，可以統一為中央國家機關各單位提供網絡服務。國家電子政務外網也投入運行，可承載中央和地方部門的部分政務業務，為進一步整合內、外網及專項網資源，實現國家電子政務網絡的互聯互通和政務業務系統的協同互動奠定了基礎。各省市普遍通過電子政務內網建立了橫向網絡，許多垂直系統通過電子政務專網建立了縱向網絡。

3  政府門戶網站建設取得實質進展

隨著我國電子政務建設工作的不斷推進，政府門戶網站在電子政務建設中的重要地位日益凸現。政府門戶網站是政府面向社會提供電子化管理和服務的窗口，也是信息時代政府與社會公眾之間的溝通“橋梁”，通過這個“橋梁”，社會公眾能夠清楚了解和接觸政府，政府也可以更好地為社會公眾提供服務。我國的中央政府門戶網站建設始于2001年，經過5年的緊張建設，于 2006年1月1日正式開通，它的建成開通填補了我國政府網站層級體系門戶網站的空白，成為我國電子政務建設中的里程碑[2]。這一事件對我國的政務信息化建設具有重要意義，同時也昭示了建立統一的門戶網站成為電子政務的重要趨勢之一。隨之地方各級政府的網站建設陸續開始。經進幾年的發展，中央和地方各級政府的門戶網站建設水平逐步提高，發揮的作用日益顯著，取得了較好的效果。主要表現為，一是門戶網站功能設計漸趨完善，逐步成為政府信息公開的重要渠道；二是網上辦事服務初顯成效，各項服務逐步開展；三是網站成為政府與公眾的互動渠道，群眾參與程度逐步提高。

二  我國電子政務發展中存在的主要問題及其原因分析

1  我國電子政務發展中存在的主要問題分析

1.1  電子政務管理體制不完善

電子政務管理體制目前沒有理順，我國電子政務組織機構不健全，已經成立信息化部門行政地位也相對較低。許多地方政府沒有專門的信息化管理機構，仍然停留在當地發改委下屬的事業單位。由于缺乏強有力的組織管理體制，導致電子政務建設缺乏統一規劃、缺乏統一標準。部門之間各自為政，重復建設就難以避免，今后進行“信息整合”的成本就會越來越高。

 近年來，要求“信息共享”、“協同政務”、“一站式服務”等的呼聲日益高漲。這是因為許多政府事務處理都涉及多個部門，企業和老百姓辦事經常要與多個政府部門打交道。電子政務協調機制建設相對滯后，導致跨部門電子政務推進工作困難重重，遇到具體問題不能及時、有效解決。目前，垂直管理部門和地方政府的關系還沒有理順。一方面，許多垂直系統從上向下推廣各種各樣的業務應用系統，這些業務應用系統又往往由不同廠商開發，相互之間沒有接口。另一方面，一站式服務要求把各個部門的業務應用系統連接起來，實現聯網審批。但這種要求與我國政府“條塊分割”的組織方式出現了矛盾，許多時候不得不由當地政府首腦出面協調。不少跨部門的電子政務項目之所以難以順利實施，在很大程度上是因為沒有協調好相關部門的利益關系，沒有明確相關部門的權利和義務。

1.2  電子政務工程建設存在急功近利現象

存在重建設、輕應用的問題在電子政務工程建設中，普遍偏重硬件資源的投入的問題，軟件投入在整體投入中的比例普遍低于30%，硬件投入中，片面追求高性能配置，形成的資源能力遠遠超過實際應用的需要。電子政務應用方面，主要側重于內部事務處理和自我服務，支撐政府決策和面向公眾服務的信息化能力有待提高。已建電子政務工程中，面向公眾服務的業務應用功能不到3%；面向決策支持的業務應用功能不到8%。電子政務提高政府行政能力和普遍公眾的效能尚未充分顯現出來。

當前，我國的政府上網工程雖然開展得轟轟烈烈，但是其中很多已建成的政府網站都存在著急功近利的現象。有的地區和部門為了出政績，匆忙地建立網站、購進設備、配備軟件，但是一段時間以后，就沒有人再管理具體的運行維護之類的事情了。這不僅違背了國家建立電子政務的初衷，而且容易造成人、財、物等資源的巨大浪費。

1.3  電子政務實施中出現“數字鴻溝”現象

信息資源的享有和使用不均衡，“數字鴻溝”現象突出從全球范圍來看，數字鴻溝應當是一個帶有普遍性的現象，但這個問題在中國顯得尤為突出。數字鴻溝問題的出現同樣困擾著我國電子政務的實施。隨著各級政府信息化程度的加深，電子政務有可能會進一步加劇社會分配的“馬太效應”，因為最需要政府提供服務的人多數是那些無法上網利用信息、無力應用高科技手段的社會弱勢群體。如果數字鴻溝問題不能得到很好的解決，將會進一步加大社會資源占有上的差距，導致“強者愈強、弱者愈弱”情況的出現，加速社會中貧富的分化、經濟發展的不平衡以及軟硬件環境方面的差異使得絕大多數社會低收入群體不能夠利用現代科技手段使用電子政務提供的“公共資源”。因此，有的學者呼吁，我國政府應向一些開展電子政務較早和電子政務發展比較完善的國家學習，可以考慮由政府出資在公共場所建立低收費上網終端，或者是向低收入家庭贈送二手電腦或提供上網補助等。只有在社會低收入階層和弱勢群體都能夠較為普遍地使用網絡資源之后，這種現象才能逐漸消失。

1.4  電子政務信息安全問題日益突出

信息安全問題突出隨著信息技術的廣泛應用和互聯網的發展，面對復雜多變的國際環境，我國的信息安全問題日益突出。調查顯示，目前在我國政府機關中，很多單位在互聯網和內部辦公自動化網之間未能實現完全的物理隔離，在安全性和保密性上存在很大隱患。黑客攻擊、病毒爆發、內部人員的違規和違法操作、非法用戶人侵、網絡系統的脆弱和癱瘓、機密信息泄露、重要數據丟失等安全事件帶來的破壞性后果也成為電子政務良性發展不可回避的話題[5]。2004年，國家網絡應急處理中心共接到信息安全事件64686件。此外，一些涉及國家機密的信息網絡過度依賴和使用國外安全產品和技術，造成政治性質的安全隱患；于此同時，也缺乏規范的安全風險評估機制，隨之而來的安全策略的制訂也就缺乏科學、全面的依據。

1.5  電子政務專門人才缺乏

從事電子政務的專門人才缺乏，許多政府機關缺乏專業的IT運維隊伍，越是基層單位表現越明顯。政府部門IT人員的工資待遇由國家統一規定，不如IT企業高而靈活[6]。IT人員往往是事業編制，無法享受公務員的福利，IT人才流動性較大，難以留住水平較高的IT人才。電子政務建設可以稱得上是“二分技術，七分管理”，既懂信息技術又了解政府工作流程的復合型人才缺乏。對于偏遠地區、中西部地區的政府機構，它們的財政支持狀況相對較差，對IT人才的吸引力小，難以招聘到合適的IT人才。盡管政府部門可以把IT運行和運維外包給專業IT公司，從而不必擁有自己的IT運維隊伍，但目前的情況是政府部門的IT運維資金無法落實，而且IT運維市場還不很成熟，IT運維外包機制還不完善。

2  我國電子政務發展中存在主要問題的原因分析

2.1  機構不健全，改革不徹底

目前我國電子政務的發展是各自為政，采用的標準各不相同。機構還很不健全，作用也很有限。主要表現在：一是體制不順。如，國家信息辦公室歸國務院領導。但有的地方政府的信息辦公室（或稱信息中心）歸地方政府辦公室領導，有的地方歸科技部門領導，有的地方屬于政府的職能部門，有的地方則成了事業單位。二是職能不清[7]。本來政府部門的電子政務工作應該由政府統一領導、分工負責。但是，現在各級政府部門普遍擔負不起這個任務。即政府對公眾的電子政務和政府對企業的電子政務服務等，尚無統一的政府職能部門來管理。這些都是制約我國電子政務發展的重要原因。

2.2  只重視部門利益，沒有全局意識

主要表現在：一是缺少調查研究。有的政府部門在電子政務建設的過程中，對于本地區的資源環境和地區特點缺乏了解和掌握，導致電子政務系統脫離當地的實際和客觀環境，引起資源浪費或資源不足等情況的發生。要避免這種情況出現，就需要在電子政務系統建設之前認真進行調查研究，詳細制定建設規劃，細致考慮實際需要，充分利用現有資源，盡量避免一哄而上[8]，搞電子政務就應該循序漸進。二是沒有統一規劃。我國電子政務的基本框架是“兩網一站四庫十二金”。“兩網”是指政務內網和政務外網；“一站”是指政府門戶網站；“四庫”即建立人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經濟等四個基礎數據庫。“兩網一站四庫十二金”覆蓋了中國電子政務急需建設的各個方面，涉及信息資源開發、信息基礎設施建設與整合、信息技術應用等各個領域[9]。我們以前的信息建設存在信息資源分散、共享程度低，自成體系等一系列問題，使得網絡資源的整體利用率較低。在目前缺乏統一規劃和統一技術標準的情況下，我國的電子政務建設有一哄而上的跡象。如果這種勢頭得不到有效的制止，可能會給我國電子政務的發展帶來難以估量的損失[10]。要搞好電子政務建設，關鍵的是要搞好整體規劃，在規劃的前提下，制定并完善統一的技術標準，避免打亂仗。三是不計成本。電子政務工程是一項浩大的系統工程，需要巨大的資金投入。因此降低電子政務的運營成本是實施電子政務的重要目標之一。政府機構在實施電子政務時，應以效益為本，充分利用現有的資源，不要使電子政務成為增加政府預算開支的又一項沉重的負擔。四是重復建設。源于我國現行的體制和機制上的弊端，我國的地區分割、部門分割現象較為嚴重，從而導致了許多信息網絡的基礎設施重復建設的現象。這既給各政府垂直機構之間的信息溝通造成了不必要的麻煩，又違背了區域性網絡的“一個大腦和一套神經系統”原則[11]。不僅加大了建設統一政府網絡的難度，而且造成了人力、物力、財力上極大的資源浪費。因此，如何節約投入成本，整合現有資源，克服體制和機制上的弊端，防止重復建設，成為電子政務建設和發展中面臨的重要問題。

2.3  對專業人才重視不夠