對未來國有經濟改革與發展的思考(一)

對未來國有經濟改革與發展的思考

 在黨的十四屆三中全會首次明確建立現代企業制度是我國國有企業改革的方向、十四屆五中全會和十五大提出要從戰略上調整國有經濟布局，對國有企業實施戰略性改組的基礎上，黨的十五屆四中全會正式確定了到2010年國有企業改革和發展的目標：適應經濟體制與經濟增長方式兩個根本性轉變和擴大對外開放的要求，基本完成戰略性調整和改組，形成比較合理的國有經濟布局和結構，建立比較完善的現代企業制度，經濟效益明顯提高，科技開發能力、市場競爭能力和抗御風險能力明顯增長，使國有經濟在國民經濟中更好地發揮主導作用
    黨的十六大提出，繼續調整國有經濟布局和結構，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務。重溫十四屆三中全會以來黨中央關于國有經濟改革與發展的重大論述，本屆政府推進國有經濟改革和發展的任務可否明確為：抓住國有經濟布局和結構的戰略性調整、建立現代企業制度和完善國有資產管理體制三個關鍵環節，到任期末基本實現十五屆四中全會所確定的2010年國有企業改革和發展的目標。
為此，需要在以下幾個方面做出不懈的努力。
   一、制定規劃，分類指導，切實推進國有經濟布局戰略性調整和國有企業戰略性改組 從著眼于搞活一個個國有企業到著眼于搞好整個國有經濟，從推動具體企業的改組調整到推動國有經濟布局和結構的戰略性調整，國有經濟改革戰略的變化，或者說國有經濟改革方針戰略性變化，發端于黨的十四屆五中全會，十五大和十五屆四中全會則將其進一步完善和發展。 1995年9月，中國共產黨第十四屆中央委員會第五次全體會議，討論制定國民經濟和社會發展第九個五年計劃（1996-2000年）和2010年遠景目標時，針對未來15年的國有經濟改革指出：“要著眼于搞好整個國有經濟，通過存量資產的流動和重組，對國有企業實施戰略性改組”。并把“搞好大的，放活小的”作為推進國有企業實施戰略性改組和搞好整個國有經濟的主要手段。 1997年9月，中國共產黨十五次全國代表大會在繼續強調“要著眼于搞好整個國有經濟，抓好大的，放活小的，對國有企業實施戰略性改組”的同時，首次明確提出“要從戰略上調整國有經濟布局。對關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，國有經濟必須占支配地位。在其他領域，可以通過資產重組和結構調整，以加強重點，提高國有資產的整體質量。”1999年9月，中國共產黨第十五屆中央委員會第四次全體會議，則把“重要產業和關鍵領域”明確為：“涉及國家安全的行業，自然壟斷的行業，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。”同時要求：“從戰略上調整國有經濟布局，要同產業結構的優化升級和所有制結構的調整完善結合起來，堅持有進有退，有所為有所不為。” 這樣，黨中央在及時總結波瀾壯闊、豐富生動的我國國有經濟改革和發展實踐的基礎上，用四年時間，經過三次重要會議，明確了國有經濟布局戰略性調整和國有企業戰略性改組的重大歷史任務，形成了實現這一重大歷史任務的兩大改革戰略：抓大放小和有進有退。即從規模上分，國有大企業和企業集團，要通過“三改一加強”將其搞好，國有中小企業采取多種形式放開搞活；從行業上分，重要行業和關鍵領域，國有經濟需要控制，增進國有經濟的控制力，其他行業和領域，可以有進有退，重在提高國有經濟的整體素質。作為這一重大改革方略正式形成的標志，江澤民同志2000年11月28日在中央經濟工作會議上明確指出：“根據企業的不同情況，實行優勝劣汰、有進有退的調整，做到進而有為，退而有序，抓大要強，放小要活。” 如果以企業規模為縱軸、以行業性質為橫軸，國有企業可以劃分為以下四類：
   1.非重要行業和關鍵領域的國有中小企業。從全國總體情況而言，盡管改制和改組過程中有種種的不規范，也產生了恐怕為數不少的國有資產流失，但非重要行業和關鍵領域的國有中小企業大部分已改制為股份合作制（其中不少原經營者已經持股）和其他形式的混合所有制企業，國有企業戰略性改組和國有經濟布局戰略性調整的任務接近完成。今后工作的重點主要是做好勞動關系、歷史債務等方面的善后和規范工作，防止出現不利于社會穩定的事件，并在此基礎上，在鼓勵發展多種所有制成分的范疇內，支持其健康發展、公平競爭。
   2.重要行業和關鍵領域的國有中小企業。按照十五屆四中全會對“重要行業和關鍵領域”的界定，無論涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業，還是提供重要公共產品和服務的行業，國有中小企業的數量都很少，不是主要企業形式。至于支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業，從定義上已經排除了中小企業。因此，對于這一類型國有企業而言，除個別的需并入相近的大企業以外，談不上國有經濟布局的戰略性調整。
   3.重要行業和關鍵領域的國有大企業。從行業性質講，這類企業是需要提高控制力的企業，從企業規模來看，這是需要抓好、做大、扶強的企業。近年來國家對搞好這類企業采取了不少措施，尤其在企業重組、分離分流方面取得了不少進展。但從總體上看，這類企業存在的突出問題仍然是辦社會負擔重、冗員多、核心競爭力不強、主業不突出、管理體制不順等，通過資產重組和“三改一加強”多種手段，推進這類企業的戰略性改組仍是未來幾年國有企業改革和發展的重要任務。 從各國的經驗和我國的實踐看，即便是國有經濟需要控制的主要行業和關鍵領域，除極個別行業外（如軍工和造幣），也不是國有企業獨占市場，還存在不同比例的非國有企業（如電力、保險、銀行）；除國有獨資企業外，也存在國有控股和參股企業。在保證國有經濟在主要行業和關鍵領域占控制地位的前提下，引進非國有資本特別是外資來改造這一類國有企業，既是進一步深化改革和對外開放的客觀要求（有些是加入世貿組織的承諾），也是加快這類國有企業戰略性改組的有效途徑。為此需要制定這類企業戰略性改組的規劃，包括：
  （1）在黨的十五屆四中全會基礎上，對三類行業和二類企業作進一步細化（如關系國家安全的都是哪些行業）；
  （2）每類行業國有資本最低持股比例；
  （3）社會資本和外資重組這類國有企業的程序和重組者的資格要求；
  （4）向社會投資者和外商轉讓國有資產的時段和次序設想，等等。
   4.非重要行業和關鍵領域的國有大企業。按照黨的十四屆五中全會關于支柱產業的界定和十五屆四中全會關于重要行業和關鍵領域的界定，這類企業主要是紡織、輕工、化工、冶金、建材等競爭性行業的國有大企業和機電、汽車、石化等支柱行業重點骨干企業之外的大企業，這類企業是國有經濟布局有進有退戰略性調整和企業優勝劣汰、兼并重組戰略性改組的重點。近年來這類企業的改革取得一些進展，如吸引多元投資，分離分流和兼并破產等，但與中央提出的目標要求看，改革的步子太小、有進有退太慢。
主要表現為：
   （1）全黨對在非重要行業和關鍵領域大力推進國有經濟有進有退調整的認識還不一致。2000年國家統計局城調隊關于若干競爭性工業行業戰略性調整的調研報告引發許多同志的非議就是例證。
   （2）缺乏對這類企業進行戰略性調整的規劃，缺乏統一的透明的調整程序和政策。
   （3）社會資本和外資新增投資等形式多，國有資產存量、國有股份轉讓形式少。 加快國有經濟布局的戰略性調整，在很大程度上主要是指這類企業而言的。是否勇于、敢于和善于推進國有經濟布局的戰略性調整，關鍵就是大力推進非重要行業和關鍵領域大企業的改革，而其重中之重則是中央所屬大企業的改革。第一，要進一步以十五大精神和十五屆四中全會決定統一全黨的認識，解放思想，積極探索公有制的多種實現形式，大力發展混合所有制經濟；第二，要盡快制定這類企業改革和發展的整體規劃，明確任務目標，確定改革主體，落實改革責任，規范改革程序；第三，抓住世界跨國公司向我轉移加工能力的機遇，積極鼓勵外商和社會資金改組這類國有企業；第四，多渠道籌集國有企業的改革成本，推進國有企業輕裝上陣、公平競爭和政企職責分開。
二、建立預算，明確渠道，進一步促進國有企業優勝劣汰機制的形成 無論國有經濟布局的戰略性調整，還是國有企業的戰略性改組，都會涉及到企業和人員的退出與安置，從而產生大量的資金開支和改革費用：
   （1）與退出企業或退出部分生產經營能力（包括企業破產關閉、被兼并、主業分立和輔業改制等）有關的資產損失。根據筆者的分析，國有企業實際不良資產率在15％左右，2001年末國有企業資產總計為16.67萬億元，據此推算，2001年不良資產約為2.5萬億元，2002年的不良資產當在2.7萬億元左右。
   （2）退出企業或退出生產能力所涉及的銀行貸款的核銷。2002年我國商業銀行不良貸款率（按五級貸款分類）約為25％，已形成損失的約為6％左右。如按2002年末金融機構貸款余額13.1萬億元的60％投向國有企業計算，國有企業不良貸款約1.97萬億元，已實際形成的貸款損失約為4700億元。
   （3）與退出企業或退出生產能力有關的人員安置費用，包括解除勞動合同之經濟補償金、對職工各項歷史債務（欠發工資、欠發醫藥費、個人集資等）、拖欠社會保障交費（養老、失業和醫療）。據遼寧省試點的情況，下崗職工與失業人員并軌，解除勞動關系，人均經濟補償金8250元，人均歷史拖欠6463元，各項合計人均14713元。據國家統計局統計，到一季度末，全部城鎮國有單位不在崗職工1156萬人（此口徑不同于勞動保障部統計的城鎮國有企業下崗職工口徑），如按遼寧省試點水平，1156萬不在崗職工解除勞動關系，約需資金1700億元。即使是按勞動保障部統計的2002年底600萬下崗職工推算，安置費用也在900億元左右。如再加上未來幾年新增分離富余人員的安置，總安置費用可能超過1500億元。
   （4）企業分離辦社會職能（廠辦學校、幼兒園、醫院和派出所等）需補貼給地方政府的費用。據財政部統計，2001年國有企業共有中小學13166個，當年實際支付教育經費117.3億元；自辦醫療衛生機構10108家，當年實際支付經費138.4億元；自辦公檢法機構和消防機構4818個，當年實際支出經費52億元；經辦其他社會職能機構6611個，當年實際支出經費114億元。另外，企業辦社會年末共有職工338.8萬，按在崗人員年均工資1.29萬元計，共發工資437億元。五項合計858.7億元，如未來幾年分離一半左右的辦社會職能，并支付三年經費，則總的成本為1288億元。 上述四項合計，國有企業改革的總成本可能在3.5萬億元左右。（如包含大家過去已經議論較多的社會保障基金缺口，總成本可能超過5萬億元）。其中第一類成本需做賬面核銷，是已經發生的損失。第二類成本，需沖減銀行呆壞賬準備金，如因此降低了核心資本比率，按巴塞爾協議要求，須中央財政對國有銀行補充資本金。第三類成本大部分是面對個人的實在的現金支付（除個別的資產頂抵外），是最需要抓緊籌集的。第四類成本是資金在不同的利益主體間轉移，對國家形成比較大壓力的是中央所屬企業移交辦社會職能而產生的中央企業和中央財政對地方的資金轉移。 盡管上述估算是不完整的（未包括社會保障基金缺口）和粗略的（相當多靠推算和估算），但這些粗略和概約的數字給出的信息卻是確定和準確的：
  （1）國有經濟的改革，特別是企業的退出和人員的安置需要大量的資金支出，沒有足夠的資金籌集和財務處理，國有經濟布局的戰略性調整和國有企業的戰略性改組將是紙上談兵。
  （2）為了有效地籌集資金并及時撥付使用，須結合國有資產管理體制改革，由國資監管部門抓緊建立和編制專門的國有資本預算（或國有資產經營預算）。在這一預算下，國有資本的回報（股息、紅利等）、國有資產的出售所得和國家財政的各項轉移，以及以國有資本收益為抵押的發債收入，都進入預算的收入項。而有關國有企業改革和發展的開支，特別是企業退出和安置人員的費用都列入預算的支出項。各級人大一旦批準了當年的預算，國有資產管理部門就可以按照程序安排使用。這樣一來，國有企業改革就有了專門的、穩定的和法定的資金籌集和撥付渠道，改變了多年來國有企業改革成本籌集渠道不穩定、一事一議、反復協調的窘況。 近年來，盡管國有企業凈利潤（凈利潤=實現利潤-所得稅-股東損益）總額不斷增加（2001年為1065億元），但由于年初未分配利潤為巨大負值（2001年為-6507億元），在提取了補充流動資本、法定公積金等項目后，可供投資者分配的利潤仍為負值（2001年為-6426億元）。因此除國家持有的普通股和優先股可分得部分紅利外，國有企業從利潤中上繳國家所有者的投資回報，在較長的一段時間內將為數很少，真正能解決實際問題的仍將是國有資產的變現收入和國家財政的專項轉移。因此，即便是開始編制國有資本預算，在初期仍應需要由各級財政劃撥必要的改革費用。

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