建立和完善地方稅務體系的探討(一)

建立和完善地方稅務體系的探討
 我們正處于一個經濟發展與轉換型的階段。世界各國都在進行不同程度的結構調整和改革，全球經濟時刻都在發生著深刻的歷史性的變革。中國經濟領域的改革，調整以及市場經濟的全面發展，帶給了我們許多新的理念和新的視角。稅收是國家為了實現職能，憑借政治權力參與社會產品分配，強制地無償取得財政收入的一種手段。在任何國家的任何歷史時期，我們都看見稅收的痕跡，稅收的歷史與國家的歷史一樣久遠，有了國家，就開始有稅收。我國地方稅設立并已運行多年，取得的成績有目共睹。隨著我國加入世界貿易組織，改革和完善現行地方稅體系變得越來越重要。
 
  一、中國的稅收立法制度
 
 在稅收立法和稅收政策方面，中國強調稅權集中，稅收統一。目前有權制定稅法
 或稅收政策的國家機關主要全國人民代表大會及其常務委員會，國務院，財政部，國家稅
務總局，海關總署，國務院關稅稅則委員會等。
 1、稅收法律由全國人民代表大會制定，如《中華人民共和國個人所得稅法》或者由全國人民代表大會常務委員會制定，如《中華人民共和國收征管理法》。
 2、有關稅收的行征規由全國人民代表大會授權國務院制定，如《中華人民共和國增值稅暫行條例》或者根據有關法律的規定由國務院制定，如《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》、《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》。
 3、有關稅收部門規章由財政部、國家稅務總局、海關總署、國務院關稅稅則委員會等部門根據有關法律、行征法規的規定制定，如《中華人民共和國增值稅暫行條例實施細則》、《個人所得稅自行申報納稅暫行辦法》。其時，有些重要規章要經過國務院批準以后發布，如《中華人民共和國發票管理辦法》。
 稅收法律的制定要經過提出立法議案、審議、表決通過和公布4道程序，稅收行征法
 規和規章的制定要經過規劃、起草、審定和發布4道程序。上述程序都應按照法律、法規和
 制定的程序進行。
 
 二、地方性法規立法程序

 根據法律的規定和各地的實踐，制定地方性法規的程序大體分為五個階段：
 (1)地方性法規草案的提出。
 (2)地方性法規草案的審議。
 (3)地方性法規的通過。必須經過會議正式表決，代表大會全體代表或常務委員會全體組成人員的以過半數為通過標準。
 (4)地方性法規的公布。由人民代表大會通過的以人民代表大會主席團公告公布，由人民代表大會常務委員會通過的以常務委員會公告公布。
 (5)地方性法規的備案。
 省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。省、自治區的人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，在報省、自治區人民代表大會常務委員會批準后，方能公布，并由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

 三、地方稅務體系的基本的特征

 1、地方政府對于本級的地方稅擁有一定的管理權限，特別是擁有一定的地方稅立法權。不管分稅制是分權型、集權型的，還是集權與分權相結合型的，在保持中央政府主導地位的前提下，中央政府一般都會賦予地方一定的稅收管理權限。地方政府對地方稅的主要稅種有調整權、減免權等，對一些次要的稅種還有一定的稅收立法權。
 2、盡管各個分稅制國家具體稅種的劃分是不同的，但一般都按照稅收征管的效率、稅源稅基的范圍和流動性、稅收的功能與經濟效應3個標準來劃分稅種。據此，絕大多數國家都把所得稅類劃歸中央，而把財產稅類劃歸地方。
 3、不管是集權型的分稅制國家，還是集權與分權相結合型的分稅制國家，地方政府對屬于本級的稅種一般都是專享的，只有極少數是與中央共享的。
 4、地方稅收入在全國稅收收入和地方財政收入中都有一定的規模。在分稅制財政體制下，盡管地方稅收入無法完全滿足地方政府的支出需要，但大多數實行分稅制的國家，地方稅收入一般都占到全國稅收總收入的20-40%左右，占本級財政收入則達到60-70%左右（日本地方政府收入權限不大，但支出權限很大，地方稅收入只占其支出的30%左右）。
 5、各級地方政府都有自己的主體稅種和一些輔助稅種，為各級財政提供穩定的收入來源。針對行使職能的需要，各級政府都結合考慮各稅種的特征、稅源的結構與分布、收入量及其穩定性以及本國社會經濟發展的實際狀況等因素，確定地方稅的主體稅種和輔助稅種，并用法律形式加以固定下來。
 6、地方稅的征收管理既可以單獨設立地方稅務機構，也可以不單獨設立，而是從中央到地方只設一套稅務機構，統一征收管理，然后依據稅種的劃分分別入庫。

 四、我國地方稅體系存在的問題

 （一）稅權高度集中的狀況尚未打破
 實行分稅制財政管理體制，不僅要求中央與地方政府之間劃分稅種，還要求適度劃分稅權，這既是分稅制財政管理體制對稅收管理體制的基本要求，也是正確處理中央與地方財政稅收分配關系所不可回避的問題。但從當前的現實看，雖然中央稅、地方稅劃分已大致明確，但稅收立法權仍高度集中于中央。
 （二）地方稅收體系過于薄弱，缺乏主體稅種
 按照分稅制改革的有關規定，劃給地方政府的稅種數量并不少，但這些稅種往往都是稅源比較分散、征管難度比較大、稅收收入數量少的小稅種。稅源集中、稅收收入數量大的稅種要么劃為中央稅（如消費稅、關稅），要么劃成共享稅（如增值稅），而且中央在分成比例上占大頭。
 （三）地方稅制不夠穩定且內外有別
 實行分稅制的目的在于通過調整中央和地方的分配關系，保證各級政府所需財力，調動兩級政府生財、聚財、理財的積極性。而要實現這一目的應該保證制度具有相對穩定性。如果制度變化過于頻繁，不容易使地方政府產生穩定的預期，進而合理安排自己的行為。近年來，在中央稅體系得到加強，中央稅收入占全部稅收收入的比重不斷提高的前提下，中央對地方稅體系中發展較好、便于征管、稅源較廣的稅種的稅目或稅率陸續作了調整。
 （四）地方稅立法層次不高
 目前我國尚無統領整個稅收體系的稅收基本法，不利于對我國稅收的性質、作用、立法原則、管理體制、中央與地方的稅收立法權和管理權、各級稅務機關職責、政府與稅務機關權限劃分、地方稅稅種開征及調節等重大問題進行科學、合理、具體、嚴密的規定，整個稅收體系建設缺乏基本的法律依據和行為規范。對于各地方稅稅種而言，大多是以行政機關頒布的條例作為分配依據，這從加強稅收法制建設的角度分析，明顯沒有走完立法程序，使地方稅的權威性、規范性和嚴肅性得不到充分體現。

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