和諧社會需要完善的社保制度作保障(二)

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社會保障擔負著保證必要的社會公平，維護社會穩定的職能。這一職能決定了社會保障發展水平的下限。另一方面，現代社會保障理論和實踐研究表明，社會保障不僅僅是一項社會政策、社會制度，同時也是一項重要的經濟政策、經濟制度。一定的經濟發展水平決定了社會保障發展水平的上限，而社會保障制度也會對經濟發展產生一定的反作用，可能對一國的消費、儲蓄、投資、物價、就業、資本市場、國際競爭力等經濟運行各個方面產生影響。在上述各方面力量互動作用達到均衡時，社會保障達到和諧發展的適度值。就當前中國而言，社會穩定的使命要求社會保障必須保證全體社會成員的生存權，保證其最低生活水平。并對盡可能多的社會成員提供社會保險，使他們能夠擺脫各種自然的和人為的風險損害，重新參與市場競爭。但社會保障覆蓋范圍并非越大越好，保障標準也并非越高越好。有限的資源總量和可供分配量限制著社會保障的過度發展。違背這一規律就可能陷入“福利病”陷阱，損害制度賴以存在的經濟基礎，最終妨礙制度本身的發展。如傳統公費、勞保醫療與退休等社會保障制度過高的保障水平增加了政府和企業的負擔，影響了政府進行公共投資與宏觀調控能力的發揮，增大了企業的勞動力成本，影響了企業的國際競爭力，妨礙了經濟發展。保障范圍的狹小也使得制度成為少數人享有的特權，損害了社會公平，違背了制度的根本宗旨與原則，最終損害了制度本身的長遠發展。因此，建設和諧社會的社會保障，要以維護社會安定的要求為下限，以生產力發展水平和政府、企業、個人等各方的承受能力為上限，確定保障范圍和標準，使社會保障與經濟發展和社會發展形成良性互動。
2、建立合理分工、相互銜接的機制，促進內部各組成部分的和諧
社會保障制度是一項龐大的系統工程，包含社會救助、社會保險、社會福利等多個子制度，各子制度又包含多層次的多個組成部分。如社會救助又可分為：災民救助、貧困救助、失業救助、農村“五保戶”救助、醫療救助等部分；社會保險又可以分為養老、醫療、失業、工傷、生育等不同險種；社會福利又可分為普遍福利、兒童與老年福利等不同種類。要保證社會保障制度有效發揮作用，必須使其內部各組成部分之間分工明確、相互促進、協調有序。世界各國的社會保障實踐表明，社會保障制度的三大組成部分在不同的時期有著不同的地位和作用。一般而言，在工業化水平低、生產力水平比較落后的階段，社會救助將成為社會保障制度的核心，制度的主要目標是保障全體人口基本的生存需要；而工業化程度高，生產力水平得到一定發展的階段，社會保險將成為社會保障制度的核心，制度的主要目標提高為保障勞動者或全體社會成員基本的生活水平；在生產力水平進一步提高，國家繁榮富裕的情況下，社會福利將成為社會保障制度的核心，提高全體社會成員的福利水平也成為社會保障制度的主要目標。過去中國的社會保障制度建設采取了以社會保險為主的策略，大量資金用于發展社會保險，而社會救助體系卻不健全，導致最需要幫助的弱勢群體反而未能得到必要保障。結果一旦遇到風險，政府不得不在社會保障體系之外，承擔“兩個確保”的責任。鑒于中國經濟發展水平低且不平衡的現實，和諧社會的社會保障制度建設應該轉變思路。首先保證城鄉統一的“低水平、廣覆蓋”的社會救助制度的順利運行，撐起保護全體國民的“安全網”，維護必要的社會穩定。在此基礎上，根據各地具體的經濟發展水平和各方面承受能力，按照保障標準從低到高，保障范圍從小到大的原則，建立完善社會保險制度，保障勞動人口的基本生活，促進勞動力再生產和經濟發展。在此基礎上，財力有富余的地區，積極建立完善社會福利制度。其次，對制度內部各個組成部分進行整合。如城鄉最低生活保障制度與原有的貧困救助制度之間，國有企業下崗職工再就業中心與失業保險之間相關功能的合并與機構重組；醫療保險與醫療救助，失業保險與失業救助制度之間的銜接與互補；失業保險與再就業體制，工傷保險與職業安全保護制度，醫療保險與預防保健制度之間的銜接與互動等。使各組成部分相互聯系、相互依賴、相互銜接、相互補充、相互促進，共同構成一個和諧統一的社會保障大系統。
3、合理界定各相關主體權利與義務，保證各方利益關系的和諧社會保障制度涉及多方主體，這些主體可分為兩類。一類是政府、參保單位和個人等直接主體，另一類是為制度提供服務的間接主體。后者又包含為各保障項目提供普遍性服務的主體，如政府設立的社會保障管理機構，受委托代為收取社會保障費的稅務機構，代為發放社會保障金的銀行、郵局等；以及為特定險種提供服務的專業機構，如醫療服務與藥品供給主體，基金公司等專業理財機構，職業傷害鑒定機構，再就業培訓機構等。諸多主體相互間利益關系復雜。若不妥善處理，將妨礙制度的和諧運行。如新型合作醫療試點中就出現了部分地區農民、地方政府與中央政府都不愿意首先出資，制度陷入各主體間“博弈”困境，參保率擴大有限，甚至有組織或個人違軌“套取”中央政府補助和合作醫療基金的現象。基本養老保險制度運行中同樣出現了企業逃避繳費，被保險職工不但不監督企業繳費反而代為隱瞞的現象。究其原因，均在于制度規則沒有對各方主體形成有效的激勵與約束機制，各主體間利益關系不協調。協調各方主體的利益關系，必須明確界定各主體各自的權利與義務關系。首先，各直接主體的權利與義務關系在不同的社會保障子制度下是不同的。在社會救助制度中，各方主體的權利與義務關系不對等。政府負有向社會成員提供救助制度的單方面義務，而貧困人群等符合法定條件的人口則單方面享有受救助權。在社會保險制度中，各方主體的權利與義務對等。政府有建立社會保險制度的義務，但同時有權要求參保人（和企業）向制度繳費；個人有參加制度享受保障的權利，但前提是必須履行了繳費的義務（工傷保險除外）。
四、考察拉美國家福利體制的歷史演變進程，可以發現其社保制度的形成發展與“社會分層”和“貧富差距”兩個突出的社會矛盾交織在一起。
　1、社會階層分化造成社會保障權益不平等。拉美國家的社保制度建立伊始即呈現四分五裂、條塊分割的結構，這一特點擴大了社會階層的差別，造成了保障權益的不平等。一方面，這種不平等源于個人就業狀況、政治地位、社會權利等方面的差異；另一方面，社會保障的不平等進一步加劇了社會階層的分化，越有權勢的階層獲得的社會保護越早，保障覆蓋面越高，繳費成本越低，待遇越慷慨，從而帶來了逆向的社會再分配效應。80年代以來的自由化改革使許多拉美國家建立起統一的社會保障體制，在一定程度上消除了原福利體制下的分配不公現象，但也產生了新的社會保障不平等問題。以養老保障改革為例，由于退休金水平完全取決于個人的收入狀況和資本市場的投資回報情況，這種制度往往可以獲得社會中產階層的認同和支持；而對于無力儲蓄的社會底層來說，它是無能為力的，從而喪失了來自他們的信任。實踐表明，大部分拉美國家經歷養老金制度改革后，保險覆蓋面呈下降趨勢，大量自雇者、失業人口以及貧困群體被排除在私營體制之外；正規部門就業人口與非正規就業人口之間、不同職業階層之間、城市與農村之間的養老金收入差距呈擴大化趨勢。
　　2、私有化社保改革拉大社會貧富差距。拉美是世界上貧富差距最大、收入分配最不公正的地區之一。80年代以來的自由主義福利體制改革進一步加重了這種趨勢。以市場化、私有化為導向的改革將社會保障責任推向市場和個人，在此過程中，拉美國家卻忽視了國家保障作用的發揮，將大量社會弱勢群體置于貧困無助的境況。盡管政府出臺有各項社會救助政策，但這些措施在縮減社會貧困中的作用方面非常微弱。有數據顯示，自1981年以來，智利養老金制度改革加大了收入分配上的不平等程度。在目前的私營養老金體制下，未來20年內將有接近50%的參保人口領不到政府提供的社會最低養老金，屆時老年貧困現象會非常突出。
　　在構建和諧社會的過程中，我們應吸取拉美的一些經驗教訓，避免在社保制度改革上走彎路。一要選擇“合適的”社會福利模式。80年代以來，拉美國家在福利模式轉型過程中，政府放棄社會保障責任所造成的社會成本是巨大的。這說明一個國家福利模式的選擇要有明確的目標定位和指導理念，否則，福利政策的運用失誤將帶來突出的社會問題和矛盾。二是社會福利政策的最初設計非常重要。拉美的教訓表明：如果福利體制開始建立時就是割裂的、不平等的，它將導致嚴重的社會分化現象，即使以后按照“普享型”的福利原則進行改革，也是非常困難的。三是社保制度要具備“可及性”。拉美的社保制度將大量正規勞動力市場之外的社會群體排除在外，進入門檻較高，造成覆蓋面難以提高。因此，在社保制度的設計上，需要照顧到不同社會群體進入的方便與銜接，在融資和給付上要實行統一的標準，以最大限度地擴展社會覆蓋人口。四是社保制度改革要適應經濟社會條件的變化。在拉美過去20多年的經濟自由化改革中，社保體制較好地適應了宏觀經濟環境的變化，但卻忽視了一些社會條件的變化，從而使社保改革滯后于社會形勢的變化，面對突出的社會問題顯得無能為力。

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