城市住房拆遷問題分析(二)

三、對我國當前房屋拆遷行為的分析和探討

    城市拆遷包涵于經營城市的范疇中，而我們最先感知“經營城市”這一概念，是在幾年前的中國市長協會第三次代表大會上，當時面對城市日益商業化的挑戰，與會的600多位中國市長們開始感覺到，如何經營和管理傳統意義上的城市變得甚為緊迫了。然而，“新寵”一落地，很快就成了專家學者們的“眾矢之的”。國務院發展研究中心的吳敬璉說：“現行的土地制度促成了地方政府”經營城市“的”宏大抱負“，”賣地生財“成泛濫之勢，原因就在有關的制度很不健全。這不僅在經濟發展比較落后的地方是這樣，經濟發展好的地方也如此。土地是老百姓生存之源，有些地方的政府（官員）卻隨隨便便就把地給賣了，這樣很危險。”

的確，在城市發展中，尤其是近10年來，各級政府利用城市自身的土地價值，采取土地置換和有償出讓土地使用權等辦法，籌集資金用于城市改造，在取得顯著成效的同時，也出現了一些偏差。城市發展的總體目標與政府部門具體經營城市公有資源的目標還很難協調一致，公有資源在經濟運作過程中也容易滋長腐敗，這集中體現在“經營城市”觀念如何來定位，在“經營城市”的過程中，政府行為很容易侵害城市公民的私有財產，目前在我國舊城區中有大量的私有房屋，有的已有上百年乃至上千年的歷史。

這些房屋以及所占有的土地以前都是屬于私有的，只是在國家規定土地屬于國家和集體之后，私有房屋所占土地的所有權才變成了使用權，但這種使用權既沒有約定使用費標準也沒有約定使用期限，從現實情況看實際上是無償且無期限的，正是因為這種使用權的無期限和無償性，導致房屋的主人在國家出讓該房屋所在土地的使用權時沒有任何發言權。

事實上，國家在出讓該土地使用權時根本沒有征求現有使用權人的同意。而取得該塊土地使用權的房地產開發商則立即擁有了將他人房屋拆除的權利。因為房地產開發商“是以營利為目的，從事房地產開發和經營的企業。”而政府在出讓國有土地使用權時又有利益回報，從而使政府在房屋拆遷時總是以法律的名義站在開發商一邊，導致被拆遷房屋的所有人的權利受到嚴重侵犯。

那么，城市房屋拆遷還要不要走下去呢？毫無疑問，城市拆遷行為是有著積極的現實意義的，有些學者引用《憲法》第13條“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權”和《憲法》第39條“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”，對房屋拆遷的合法性提出質疑，有人甚至提到了“違憲”的高度，對房屋拆遷大加置疑。但如果因此對城市拆遷工作叫停那就屬于咎枉過正了。

首先，就事論事，《憲法》第13條“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權”中關于“房屋”的保護，并不是保護房屋本身，而是保護房屋所有人的房屋所有權。保護房屋與保護房屋所有人的房屋所有權，有質的區別。如果法律保護房屋，這個房屋就不能拆除，包括它的所有人也不能拆除這個房屋。就目前我國的法律而言，只有列為重點文物保護對象的建筑物等極少數房屋，受法律保護不能拆除。而保護房屋所有人的房屋所有權，則根據不同事項有不同的保護方法。房屋所有權的登記發證，是對房屋所有人權利的確認和保護；房屋的租賃、抵押登記和交易變更登記，是對房屋所有人權利變更和房屋所有人變更的確認和保護。而房屋拆遷是通過評估補償和提供安置措施來保護被拆遷人的房屋所有權，是基于房屋拆遷實際的一種特殊保護形式。至于《憲法》第39條“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”，是為防止執法機關、執法人員擅入民宅非法搜查而立，保護的是住宅內的人身安全和財產安全。

其次，目前我國的城市化進程正在以前所未有的速度推進，要實現國家工業化、要發展就避免不了新增建設項目，新增建設項目就避免不了房屋拆遷，這個過程在世界上別的國家也是普遍存在的。不能因為個別地方在房屋拆遷中存在違法拆遷、侵害被拆遷人權益的事情而“因噎廢食”。建設的根本目的是以人為本，為人服務，為了提高和改善人民的生活水平，這就決定了工廠、學校、醫院、商店、住宅等建設項目需要建在有人生活而不是荒無人煙的地方，城市和村鎮在建設和改造的過程中也不能只建新房而不拆除舊房，鐵路、公路也不能為了避開房屋拆遷而彎來彎去。

再次，保護被拆遷人的權益，關鍵在于房屋拆遷是否依法進行，職能部門是否監管有力，補償標準是否合法合理，安置措施是否及時落實，建設資金是否按時到位，法律救濟是否渠道暢通。只有嚴格而又有效的監督管理措施，依法而又合理的拆遷補償安置標準，安全而又到位的拆遷和建設資金，暢通而又公正的法律救濟渠道，才能從根本上達到保護被拆遷人合法權益的目的，才能在經濟建設和被拆遷人權益保護兩個方面取得雙贏效果。

   城市拆遷的本意是良好的，都是為了給市民創造良好的生活環境。提到城市拆遷，就不得不提“經營城市”這一熱門詞。這一理念在城市的發展過程中提的較多，為多數地方城市政府所認可，他們強烈地感覺到經營和管理城市變得尤為緊迫，特備是在如今競爭日趨激烈的現代。但是，由于我國特殊的土地制度政策，間接促成的地方政府為經營城市大刀闊斧地大拆大建，特備是拆除大量的房屋建筑，通過買賣土地獲得大量的財政收入。據有關數據統計，不少地方政府的絕大多數財政收入都是來自土地的收益。土地資源是有限的，這樣也是不可持續的生財之路，當然也是對市民不負責任的表現。 那么，既然城市房屋拆遷有這么多缺點，還要不要走下去呢？毋庸置疑，城市拆遷行為有著更積極的現實意義的。

   首先，在當前，我國正處于經濟高速發展的階段，工業不斷發展，大量的新的項目開始上馬，速度之快世前所未有的，在如此快的發展速度下，土地資源的有限情況下，不得不進行房屋拆遷，這種情況在世界上其他國家也發生過。為了大眾的利益、城市的發展，就不得不會涉及房屋的拆遷，影響被拆遷人的生活。

   其次，我們可以通過一些手段來保障被拆遷人的合法權益，如確定其對房屋依法拆遷，有關部門履行好監管職能，做到補償標準合理合法，對拆遷戶及時有效地安置等等。這樣，通過各方努力，達到城市建設和人民利益保障的雙贏局面。 

 四、完善城市房屋拆遷制度的幾點建議

（一）降低民營企業參與舊城改造的門檻

      我國處在城市化線性發展時期，城市公共服務設施處于脫節狀態，僅僅靠政府投入公共設施顯得杯水車薪。借鑒外國的相關經驗，吸引民營企業的參與是不錯的選擇。杜宇民營企業來說，基礎設施建設所需投資大，回收期長，而且投資收益穩定，如果做好了醒目規劃及盈利設計，不失為一個良好投資方向。因此，政府需積極調整各項投資政策，營造良好的投資環境和條件，吸引民營企業。 

     我國城鎮基礎建設問題太多，財政投入不足使城鎮基礎設施成為城鎮化發展的瓶頸，就城區基本都是城市的黃金地段，由于拆遷費用高，城市財政無能為力。對民營企業來說，基礎設施建設需投資量大，回收期長，而且投資收益穩定，如果做好項目規劃及盈利設計，不失為良好投資方向。各級政府應該積極進行投資改革，營造民資進入城鎮基礎設施及城鎮社會事業領域的政策環境和條件，對其投資項目進行項目捆綁，遠近兼顧，綜合補償，而民營企業和拆遷戶作為平等的民事主體來就補償標準進行磋商，政府居中調停，不強行介入。

（二）進行模擬拆遷