關于完善我國行政聽證制度的實踐報告(三)

《行政處罰法》規定：“責令停產停業、吊銷許可證和執照、較大數額罰款等”適用聽證程序。《價格法》《行政許可法》將聽證范圍擴展到價格決策和行政許可領域。但聽證程序的范圍仍顯狹窄。我建議：1.將較為嚴格的行政處罰都納入聽證范圍。如：限制人身自由的行政處罰等。因為這些較嚴格的行政處罰往往對相對人的影響較大，若不對權利的行使加以規范和制約，會對相對人造成重大損失。2.將聽證程序擴展至其他具體行政行為。如：行政強制、行政收費等。3.逐步將抽象行政行為納入聽證范圍。由于抽象行政的特點，一經作出會對社會公眾產生更廣泛的影響。因此用聽證程序來對其加以規范，可以提高行政效率，從源頭上根治不適當抽象行政行為對社會的影響。

（二）完善聽證制度中事后聽證的規定

借鑒聽證較發達國家的實踐經驗，可發現：這些國家在實施聽證程序前，并不一概采取事前聽證的形式，而是區分不同的情況，分事前和事后兩種形式。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。有學者提出實現事后聽證主要針對的是緊急情況下必須立即執行的行政處罰，其中又可分為危害公共利益和威脅公共安全兩種情況。[ 楊惠基《聽證程序理論與實務》，上海人民出版社1997年版，第186—189頁。]我覺得應將事后聽證的范圍擴展至涉及金錢利益的行政決定。因為對當事人而言，金錢利益可以補償，事后進行聽證不會對其產生任何損害；而對行政機關來說，可以方便其迅速作出決定，提高行政效率。

（三）加強對地方法規、規章的監督力度

1.加強人大和上級機關對法規、規章的監督力度。通過制定出相關的具有操作性和可行性的規范性文件，使這一監督充分發揮其應有的作用。2.應加快制定一部完善的行政程序法以規范行政程序制度，有效建立起對地方法規、規章對于適用聽證程序部分的審查制度，以便最大限度的保護公民的合法權益，為聽證程序的有效實行和發展提供保障。

（四）加強我國聽證主持人地位的獨立性和公正性

由于行政聽證制度具有準司法性的屬性，聽證主持人制度同程序公正緊密聯系，為達到程序公正的目標，必須加強聽證主持人身份的獨立性。美國經歷了從有專門名稱的“審判官”到1946年《聯邦行政程序法》確定的“聽證審查官”到1972年文官事務委員會改稱、1978年國會予以承認的“行政法官”這個過程。美國行政法官制度的產生發展過程，就是行政聽證主持人的地位獨立的過程。[ 劉勉義《我國聽證程序研究》，中國法制出版社2004年版，第80頁。]為此，我國應借鑒美國行政法官的做法，切實貫徹職能分離的原則，以避免明顯不公平的聽證。具體做法：可以考慮由人事部門或司法部門，從符合一定條件（如有律師資格和工作經驗或者有一定年限的法學教育和實踐經驗等）的人員中，通過考試考核選拔聽證主持人，以減少行政機關的干擾，促進其工作的榮譽感和公正性 。

（五）明確提升聽證筆錄的法律效力

目前，對聽證筆錄的效力問題主要有兩種觀點：1.有學者認為應當將聽證筆錄作為行政決定的主要依據，而非唯一依據。[ 馬懷德《行政法制度建構與判例研究》，中國政法大學出版社2000年版，第70頁。] 2.有些學者認為應將其作為唯一依據。

我同意后者，建議將聽證筆錄作為行政決定的唯一依據。理由如下：1.從法治現實上看，我國正在推進法治建設，其基本目標是參照西方的法治模式，結合中國的法治現實，建設有中國特色的法治模式。西方行政聽證制度的理論是程序公正，但我國歷來不重視程序規則，且現行法律、法規的有關規定非常粗糙模糊，要使聽證制度真正在我國發展起來，必須切實履行程序正義精神，而聽證筆錄作為行政決定的唯一依據是其關鍵。從《行政處罰法》到《行政許可法》，其中案卷排他原則規定的從無到有，也可以看出這一立法趨勢。2.聽證的目的在于通過聽證程序使行政決定接受社會監督，從而保障當事人的利益，避免行政機關濫用職權。若聽證筆錄對行政決定的作出不具有嚴格的拘束力，那么就會給行政機關私下作決定留下機會。聽證也就沒有實際意義，只是走走形式，對保護當事人的合法利益將極為不利。

聽證制度是民主政治中的一項重要制度。隨著入世帶來的影響和沖擊，聽證制度將得到更多的重視和發展。我們有理由相信，我國的聽證制度必將成為促進行政機關依法行政，增加政府透明度，保障公民合法權益的重要程序法律制度。