關于完善我國行政聽證制度的實踐報告(二)

    行政聽證，目前已成為各國行政程序法一項共同的制度，但各國在使用這個詞時，所指的范圍有所不同。有廣義和狹義兩種，廣義的聽證泛指行政機關聽取當事人意見的程序，如美國。美國將“聽取利害關系人意見的程序”統稱為聽證，分為正式聽證和非正式聽證兩種，行政機關可以采取從審判型到非正式的會談等二十多種聽證形式。[ 王名揚《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第450頁。]狹義的聽證特指行政機關以聽證會的形式聽取當事人意見的程序，是一種正式的聽取當事人意見的形式，相當于美國的正式聽證。我國立法對聽證采取了狹義的理解。

    一般認為聽證制度源于英國普通法上古老的司法原則——自然公正原則。該原則包括兩項基本原則，一是任何人不能成為自己案件的法官。二是權利行使對他人產生不利影響時應聽取他人的意見。后一項原則包括三項內容：一是作出對他人不利影響的決定時，應當通知他人；二是他人有權利為自己辯護；三是作決定應當說明理由。[ 王名揚《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第151頁。]這就是后來的聽證制度，而美國憲法所確立的“正當法律程序”使其進一步深化。

    行政聽證具有準司法性、法定性、普遍適用性和職權性的特征。縱觀西方行政程序較發達國家的行政聽證程序一般涉及以下幾項內容：（一）聽證主持人；（二）當事人制度；（三）聽證范圍；（四）證據制度；（五）案卷制度；（六）代理人制度，及具體行政聽證程序，涵蓋了行政立法、執法等各個領域。

二、我國行政聽證程序的現狀

自1946年，美國公布實施了《聯邦行政程序法》，首次以成文法形式明確規定了行政聽證程序后，世界上許多國家也紛紛開始重視聽證程序的發展。我國1996年公布的《行政處罰法》首次規定了聽證制度，它是引進國外先進法律制度和經驗的一次有益嘗試，在我國民主法制史上具有重要意義。1998年《價格法》的頒布使聽證制度在立法上進一步擴展。2000年《立法法》又將聽證制度明確擴展到行政立法領域。雖然《立法法》上規定的聽證會既不是必須的法定程序，也不是一種嚴格的制度，但它的出現為以后其在行政立法領域的完善開辟了道路。2003年《行政許可法》和2004年國務院《依法行政綱要》的頒布，為聽證程序發揮應有的作用提供了更廣闊的舞臺。

這一部部法律法規的相繼出臺，標志著我國對聽證制度的高度重視，但由于我國聽證制度發展起步晚，還存在著很多的不足之處：

（一）聽證適用范圍較狹窄

這是由很多原因造成的：1.聽證程序是一種新事物，我們對其優缺點不熟悉，也迫使我們在運用時采取了小心謹慎的態度。2.法制建設有個逐漸發展的過程，立法有先有后，不可能一下子將聽證程序擴展到眾多領域。3.聽證程序增加了行政機關的負擔，影響了行政機關權利的方便行使，行政機關對其進一步推廣有抵觸情緒。

（二）立法中缺乏對事后聽證制度的規定

事后聽證指行政機關在作出決定之后舉行聽證。大多數的聽證在行政決定作出之前先進行，以避免當事人陷入不可彌補的損失之中。但有些情況下，行政機關不立即作出決定將會使公共利益遭到不可彌補的侵害時，這時事前聽證就顯得不盡合理。若設置事前聽證，由于程序本身必不可少的運行周期，行政決定作出的滯后將對社會公共利益帶來重大損失。

（三）地方法規、規章與法律相抵觸的現象普遍存在，缺乏有效監督

勞動部發布的《勞動行政處罰若干規定》明文規定：“勞工行政部門為維護勞動行政管理秩序在就業、培訓、社會保險、勞動保護等方面頒發的有效證件，不屬《行政處罰法》規定的許可證范圍。”這就使聽證范圍中少了勞動許可證這一大部分。又如：《食品衛生行政處罰辦法》《江蘇省勞動監察規定》都縮小聽證程序適用范圍，與《行政處罰法》相抵觸。

（四）行政聽證主持人地位的獨立性、公正性有待提高                             

職能分離原則要求主持聽證會或作出決定的機構或人員，不能從事與其職能不相容的活動，以追求決定的公平。不相容的活動是指對案件進行調查和追訴的活動。《行政處罰法》遵循了此原則，規定：“由行政機關指定的非本案調查人員主持。”《行政許可法》也規定：“行政機關應指定該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人。”但聽證主持人仍由行政機關指定產生，對于被指定人來說，或多或少都與該行政機關有著某種聯系。主持人很難擺脫行政機關的影響獨立主持聽證，這就可能影響行政決議的公正性，因此有必要加以完善。

（五）聽證筆錄的效力問題

案卷排他性原則要求行政機關按照正式程序作出的決定只能以案卷為依據，不能以案卷以外當事人未知悉和未論證的事實為依據。《行政處罰法》沒有規定行政機關在聽證調查結束后依據筆錄作出決定。《行政許可法》第一次大膽而明確的規定：“行政機關應當根據聽證筆錄作出行政許可決定。”這說明我國對案卷排他原則的適用不是很嚴格，如何對待聽證筆錄的法律效力是一個必須認真面對的問題。

三、我國行政聽證制度的完善建議

從我國行政聽證制度的發展和現狀看，聽證制度還有很多急需改進的地方。“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果”。[ 王名揚《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第41頁。]由此可見一個健全的程序，特別是健全的聽證程序的重要性。針對上述不足，提出對其完善的看法：

（一）繼續擴大聽證程序的適用范圍