小產權房法律問題研究(一)

小產權房法律問題研究

[摘 要]直線上升的商品房房價，增速遲緩的普通百姓工資收入，兩者巨大的差距為小產權房的產生及其擴大規模提供了持續的龐大的需求市場。小產權房產生的主要原因是我國城鄉土地二元結構下各方利益分配失衡。中國現存城鄉土地二元結構以及現行法律中對農村地權的各種限制，這種土地雙軌制使得農村土地在使用和流轉程序上和城市土地嚴格區分，各方利益分配嚴重不均衡，使得農民轉而尋求更多的土地增值利益。同時這一現象的產生還和目前房價畸高，住房需求不斷上漲，相關的法律規定不完善，農村社會保障體系不完備導致農民利益無法得到保障，職能部門疏于監管等問題息息相關�？v觀小產權房涉及的有關土地政策，政府部門一直宣傳小產權房的非法論，禁止建造和出售，在法律上“不予登記”。雖然小產權房沒有合法空間，但是國家卻又對其無可奈何,小產權房發展之勢更甚,可見,我國現行處理小產權房的方式是有待改進的。本文將分析小產權房存在的相關法律風險。并探討了對現有小產權房的處理對策,提出了對現有小產權房的按照具體情況具體分析，以其現實狀況給予不同的處理，以堅守18億畝底線、保障民生、減少社會成本、維護和諧社會為宗旨，對小產權房進行合法化改造等原則。

[關鍵詞]小產權房 二元土地制度 法律風險 處理對策

隨著商品房價格的迅速增長，價格相對低廉的小產權房應運而生。其在一定程度上滿足了部分中低收入群眾的住房需求，但同時也帶來不少社會矛盾，引發了一系列法律問題，對和諧社會建設產生了不利影響。因此，對小產權房的屬性、問題成因及解決途徑進行較為系統、科學地分析，并以此為視角探察我國社會轉型時期的法治建設方向，使今后的法治建設更好地服務于經濟社會發展，就顯得十分必要和迫切。

一、小產權房概述。

（一）、小產權房概念

小產權房是集體經濟組織內部人員在隸屬集體所有的集體土地上建設的，并銷售給集體組織外商品房[注釋：

林沙沙：《小產權房處理策越及方式研究》，《內江科技》，2012年08期 ]。這種商品房無法獲得房產證，屬于違章建筑的一種。

（二）、小產權房法律屬性

目前國家不承認小產權房購買者的所有權，購買人不能取得國家發放的房屋所有權證書，相對于符合國家法律、能夠取得房屋所有權證書、土地使用權證的商品房，小產權房的非法建設由于沒有經過政府征地和土地出讓手續，因此無法辦理產權證和土地使用證，只能取得鄉、村一級組織發放的不被國家承認的所謂產權證書，所以被稱為小產權房[劉彥龍：《從小產權房現象研究我國宅基地使用權制度的完善》，《法律圖書館》，2009年http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=10036]。小產權房它實際上是一個無產權房，我們平時購買的商品房是有兩證的，一個是房屋所有權證，還有一個是土地使用權證。而對現在所說的小產權房，這兩個證都沒有。所以實際上這樣的房屋是沒有任何產權的。準確地說，產權對房屋和土地而言沒有大小之分，要從有無產權上，而不是從產權大小上面界定，小產權房就是無產權房。

（三）、小產權房發展的現狀

1、建設規模大

小產權房在各地以舊城改造、城中村改造等名義存在已久，發展到今天已呈難以遏制之勢。據統計，目前中國60%以上的房屋資源還沒有實現商品化運轉。截止2006 年底，中國城鎮人口已達到5177 億，城鎮化水平已達到40% 以上。通過帶房入城、舊城改造、合村并鎮、新農村建設、城鎮居民的依法建造、村集體直接開發、合作開發、各種形式的信托持有等多種途徑，小產權房大約達到50 億平方米，約占現存中國農村270 億平方米村鎮住房的20%以上。伴隨著多樣化的城市試點，小產權房的規模還在不斷增加，目前總體上接近我國120 億平方米城鎮住房的40%，小產權房已經成為中國最重要的房產權利類型之一。

2、法律依據不足，問題較多

目前，小產權房的開發和銷售缺乏明確的法律支持，有項目明顯違反法律，其中存在的問題也較為突出：一是無法取得合法產權證，難以上市交易，一旦發生糾紛或遇到征地拆遷等情況，購房者的權益無法得到法律保護；二是開發缺乏統一、有效的管理和監督，基本上處于無序狀態，相當部分項目配套設施和公用設施不健全（如西安市在售小產權房項目大部分沒有暖氣、天然氣、綠化和公共建筑），房屋質量得不到保障；三是物業管理混亂，多數小產權房項目物業管理并非由專業公司承擔，而是由村委會組織人員來管理，由于缺乏專業技術，服務質量差，違法收費和治安等問題嚴重[鐘京濤：《小產權房問題現狀及分析》，《國土資源政策法律網》http://www.gtzyzcfl.com.cn/zjk_Article.asp?Id=28]。

二、小產權房的成因

（一）市場的需求

近幾年，全國各地的商品房房價都普遍持續不斷地大幅度上漲，已遠遠超過普通百姓的購買能力。小產權房對購買者最大的誘惑力就是價格便宜。隨著改革開放加速推進，我國城市化、工業化的高速發展，城鎮人口已達到5.8億，城鎮化水平已超過了45%，這是人類歷史上最大的一次城市化轉型。大規模的城市擴展造就了中國歷史上的村鎮規模以最快的速度急劇減少，對大多數購房為了自住的中低收入者，在低價和無合法產權兩者選擇，為了實現“居者有其屋”的夢想，小產權房成了順理成章的選擇。正是由于居高不下的房價，剛需人群不得不將目光投向房價便宜的遠郊。村集體或鄉鎮瞅準商機，以“舊村改造”、“新農村建設”、“農民新村”的名義在集體土地上開發建設商品房對外銷售。僅北京通州區張家灣鎮張家灣村太玉園項目，目前已建成144棟小產權樓房，總占地面積約2000畝，建筑面積240萬平方米。

（二）高額的利益

政府以地生財的示范效應下，在新農村建設的沖動下，在市場的誘惑下，鄉村想要急速改變農村落后面貌的結果。村及鄉鎮通過建造買賣“小產權房”大大提高了土地的收益，在利益的驅使下，導致了村民和村集體推動小產權房發展的巨大動因[《小產權房問題的分析及其解決》，《農村土地網》，2009年，http://www.nctudi.com/news_show.php/id-3111]。

（三）制度的擠壓

現有土地制度存在的不合理性導致小產權房的滋生。在我國農村建設用地的流轉通常是指農民集體所有的土地依照法律規定的方式采用出讓、轉讓、出租、抵押、作價出資、作價入股等方式進行流轉，此處的流轉一般是指土地使用權的主體發生變化。我國《土地管理法》第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外�！钡诹�十三條明確規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。依據《憲法》、《土地管理法》的規定，農村集體土地屬于集體所有。而所有權包括占有、使用、收益、處分四項權能。而農村集體沒有處分權，在農村集體所有的土地上新建商品房出售，需要先由國家征地，轉為建設用地，再由國家出讓給建設開發單位，建設開發單位向國家繳納土地出讓金等稅費后，才能開發建設商品房，向他人出售。政府實行的是國家壟斷性征地制度，即是農用地征用的唯一收購者，又是向房地產建設開發單位提供土地的唯一供給者，政府進行居間經營。隨著市場經濟的發展，土地作為一種資產的商品價值逐步顯化。由于制度的制約，集體土地被征用的供給價格和土地的市場價格差異巨大[邱玫：《關于建立和完善“小產權房”法律制度的建議》，《邱玫同志全國人大是一屆三次會議建議》，http://www.sz93.gov.cn/news/detail.asp?NewsId=3109]。

（四）監管的不力

我國現有法律對出售小產權房的處罰有明確規定, 至少要沒收違法所得, 但時至今日, 面對堂而皇之的的非法開發，卻無相關監管部門的制止，正是這種管理的缺位導致其愈演愈烈，形成今天的尾大不掉。

三、小產權房的法律風險