完善我國(guó)食品安全法律制度初探(一)

完善我國(guó)食品安全法律制度初探

[摘 要] 目前，我國(guó)還沒有統(tǒng)一的法律、法規(guī)來(lái)規(guī)范、調(diào)整食品和食品安全問題，相關(guān)的規(guī)定被分散在行政法、刑法、民商法和我國(guó)批準(zhǔn)參加的國(guó)際條約中，這種規(guī)定既沒有統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，又使執(zhí)法部門權(quán)責(zé)不清。本文就如何完善我國(guó)食品安全法律制度作了探討，分析影響我國(guó)食品安全的原因，提出完善我國(guó)食品安全制度的建議。

[關(guān)鍵詞] 完善 食品安全 法律制度 

一、引言

食品安全是一個(gè)世界性的話題。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)食品安全特別重視，關(guān)于食品安全的管理體制和監(jiān)管制度也非常健全，并且仍然在不斷的發(fā)展與完善之中。

在被稱為法律制度最完備的美國(guó)，有關(guān)食品安全的法律法規(guī)非常繁多，既有綜合性的，如《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》等，也有非常具體的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽產(chǎn)品檢查法》和《蛋類產(chǎn)品檢查法》等。這些法律法規(guī)幾乎涵蓋了所有食品，為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及完善的監(jiān)管程序。歐盟的食品安全法規(guī)體系也很完善，涵蓋了包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)加工各個(gè)環(huán)節(jié)，“從農(nóng)田到餐桌”的整個(gè)食物鏈過程。同樣，我們的近鄰日本也擁有較完善的食品安全法律法規(guī)體系。

近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)入食品安全事件頻發(fā)期。劣質(zhì)奶粉、“蘇丹紅”辣醬、毛發(fā)醬油、石蠟火鍋底料、瘦肉精、毒大米、地溝油……“問題食品”之多、涉及范圍之廣、造成惡果之重，已到了令人談“食”色變的地步。商務(wù)部《我國(guó)流通領(lǐng)域食品安全狀況的調(diào)查報(bào)告》顯示：盡管目前上市食品安全狀況逐年好轉(zhuǎn)，但食品安全仍存在超標(biāo)、法律法規(guī)缺失、檢測(cè)及環(huán)保體系不健全等問題。消費(fèi)者對(duì)任何一類食品安全性的信任度均低于50%。食品安全成問題正是從上世紀(jì)90年代中期開始,2004年以來(lái)食品安全事件頻發(fā)。例如2009年2月：蒙牛特侖蘇OMP牛奶由于添加安全性不明物質(zhì)OMP，它是蒙牛于2006年宣布與某機(jī)構(gòu)聯(lián)合研發(fā)，從牛奶中發(fā)現(xiàn)的一種微量存在的天然活性牛奶蛋白。蒙牛聲稱，這種OMP蛋白對(duì)人體骨密度提高和促進(jìn)骨骼合成代謝具有獨(dú)特機(jī)理和功效。但在中國(guó)對(duì)OMP的安全性尚未做出明確規(guī)定。[ http://disk.jgedu.net:8005/u/chenzhonghong/Blog/archive/2009/04/23/2257.aspx，《食品安全》，劉盛華]

二、我國(guó)食品安全法律體系現(xiàn)狀

我國(guó)食品安全管理也經(jīng)歷了一個(gè)逐步完善的過程，應(yīng)該說，我國(guó)已經(jīng)初步形成了以《食品衛(wèi)生法》為核心的食品安全法律體系，建立了食品衛(wèi)生監(jiān)督、檢測(cè)、管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，邁入了食品安全法制管理的軌道。但是我國(guó)食品安全法律存在著體系不完整、內(nèi)容不全面、職責(zé)不清晰的問題，制約了對(duì)不法行為的打擊和對(duì)消費(fèi)者的全面保護(hù)。相對(duì)于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家完備的法律保護(hù)體系和近年來(lái)我國(guó)快速發(fā)展的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，在制度上，我國(guó)食品安全法律保護(hù)存在著與時(shí)俱進(jìn)的空間。   

三、影響我國(guó)食品安全的原因

影響我國(guó)食品安全的原因很多，將其歸納，主要有：

1.經(jīng)營(yíng)者的違法經(jīng)營(yíng)行為

經(jīng)營(yíng)者的違法行為是危害食品安全的根本原因。違法經(jīng)營(yíng)行為主要有以下表現(xiàn)：首先，經(jīng)營(yíng)者在不法利益的驅(qū)動(dòng)下生產(chǎn)、銷售假冒偽劣食品。利益的驅(qū)動(dòng)是食品安全受到威脅的根本原因。實(shí)踐中，對(duì)人們的食品安全構(gòu)成最大的危害是大量的假冒、偽劣和不合格的食品被生產(chǎn)和銷售。其次，由于經(jīng)營(yíng)者的不負(fù)責(zé)任而導(dǎo)致食品安全事故的發(fā)生。這種事故往往是指食品在生產(chǎn)、運(yùn)輸過程中，由于生產(chǎn)者、銷售者的疏忽大意，管理不善，混入了有毒有害的物質(zhì)，或使食品的微生物大量繁殖，從而造成食品安全事故的發(fā)生。

2.食品安全法律、法規(guī)不健全

目前，我國(guó)還沒有統(tǒng)一的法律、法規(guī)來(lái)規(guī)范、調(diào)整食品和食品安全問題，相關(guān)的規(guī)定被分散在行政法、刑法、民商法和我國(guó)批準(zhǔn)參加的國(guó)際條約中，這種規(guī)定既沒有統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，又使執(zhí)法部門權(quán)責(zé)不清。這樣就使得關(guān)于食品安全監(jiān)督與管理的效果就大打折扣。

3.多頭執(zhí)法與地方保護(hù)

我國(guó)食品安全管理權(quán)限主要分屬于食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理、農(nóng)牧、商務(wù)、糧食、林業(yè)、環(huán)保、出入境檢驗(yàn)檢疫及公安等10多個(gè)部門，但是每一個(gè)部門都只負(fù)責(zé)從“農(nóng)田到餐桌”的一個(gè)環(huán)節(jié)，所形成的多部門管理的格局，不可避免地造成了職責(zé)不清、管理重疊、管理缺位、越位等現(xiàn)象。

地方保護(hù)也是食品安全問題日益嚴(yán)重的重要原因。由于食品的生產(chǎn)、銷售和消費(fèi)跨越的時(shí)空范圍逐漸擴(kuò)大，現(xiàn)實(shí)生活中本地生產(chǎn)、異地銷售和消費(fèi)的情況極為普遍，再加上長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的考核以所在地方的GDP為重要依據(jù)，因此不少地方政府為了“脫貧致富”和“保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)”為借口，以各種形式保護(hù)造假者，為違法者提供“保護(hù)傘”，使法律不能貫徹執(zhí)行，人民群眾的生命安全和身體健康遭受嚴(yán)重威脅。

4.消費(fèi)者自身因素

一方面，消費(fèi)者由于缺乏基本的食品衛(wèi)生安全意識(shí)，再加上識(shí)別能力的低下和經(jīng)驗(yàn)的不足，在圖便宜或其他心理的支配或影響下，不能夠及時(shí)識(shí)別違法經(jīng)營(yíng)者的違法行為，而購(gòu)買假冒偽劣或遭受污染變質(zhì)的食品，受到侵害；另一方面，有些消費(fèi)者缺乏相應(yīng)的利用法律進(jìn)行自我保護(hù)的意識(shí)和思維，在購(gòu)買商品或接受服務(wù)受到損害時(shí)，不敢理直氣壯地與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者交涉，常常是忍氣吞聲，自認(rèn)倒霉；也有些消費(fèi)者在權(quán)益受到侵害時(shí)，明知自己有理，但是考慮到維權(quán)的成本比較高，費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)都比較大，但是收益卻極低，因此在“吃一塹，長(zhǎng)一智”和“多一事，不如少一事”的心里支配下，往往也不愿訴諸法律，使違法者得不到應(yīng)有的懲罰，客觀上縱容了食品安全的違法犯罪行為。

四、完善我國(guó)食品安全制度

（一）完善立法，建立統(tǒng)一的食品安全法律體系

首先，食品安全法律制度應(yīng)當(dāng)涵蓋從“農(nóng)田到餐桌”的全過程，不能在任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞或問題，應(yīng)當(dāng)按照社會(huì)分工和社會(huì)協(xié)作的要求來(lái)設(shè)計(jì)各項(xiàng)法律制度，這就要求立法機(jī)關(guān)制定完善的法律制度，以規(guī)范食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的全過程，不但要調(diào)整規(guī)范食品的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者，而且還要規(guī)范與食品相關(guān)行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，例如化肥、農(nóng)藥、畜牧藥品、飼料及相關(guān)添加劑及食品的包裝物等。

其次，食品安全保障責(zé)任的重心落在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者真正成為食品安全的責(zé)任保障主體，使其承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。當(dāng)前，出于鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，法律對(duì)食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者所承擔(dān)的責(zé)任比較低，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品品質(zhì)的要求與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大的差距。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和世界一體化趨勢(shì)和加快，這一狀況必須予以改變，作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的主體，應(yīng)該承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任，向社會(huì)提供品質(zhì)優(yōu)良、符合安全條件的食品。否則，就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

再次，食品安全法律制度與食品安全監(jiān)管體制改革相銜接，及時(shí)保障和鞏固食品安全監(jiān)管體制改革的成果，按照以分段管理為主，以品種管理為輔的原則劃清各監(jiān)管部門的職責(zé)。從對(duì)權(quán)利的保護(hù)與法律責(zé)任的承擔(dān)角度來(lái)看，一方面，要確立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)