論粵東地區法制行政的困境及對策(二)

（二）法治行政的建設目標

什么是法治政府？我們認為法治政府是用法律制度進行治理并具備科學民主機制的政府。建設法治政府有幾個具體目標，就是守法、透明以及負責任。

1、實行法治行政要建設守法的政府　　守法政府是法治政府的首要目標，行政機關應當執政為民，以合理合法的手段及程序執法，善于運用法律規則處理和解決問題。　　政府守法，要求政府機關及其公務員必須養成尊重法律、崇尚法律的觀念和習慣，改變過去那種“把領導人說的話當作‘法’，不贊成領導人說的話叫做‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也跟著改變”[　①鄧小平：《鄧小平文選》，人民出版社，1983年版，第137頁。]①的觀念和習慣，把自己的一切權力及其行使權力的行為置于法律的監控之下。　　政府守法，要求政府堅持無法律即無行為和法無明文禁止即公民自由的法治原則。政府機關的權力是人民通過憲法和法律所賦予的，只能在憲法和法律所允許的范圍內實施行政管理。而公民做出的法律沒有明文規定的行為，政府機關無權干涉。　　政府守法，不僅要求政府應當遵守實體法，而且還要遵守程序法，也就是說政府機關行使權力的過程、步驟和方式必須合法。國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》在我國法制史上第一次明確提出，建設法治政府應當依程序正當、保障行政相對人的程序權利為目標，并要求完善行政程序法制，切實遵守程序法規范。2、實行法治行政要建設透明政府　  法治政府是陽光下的透明政府。政務公開，有利于公眾對政府機關進行監督，防止部分公務員暗箱操作；也有利于公眾積極參與和配合行政，實現行政的推行；同時還有利于行政決策的科學化和民主化。　　建設透明政府，要求政府機關在制定行政法規、規章和行政規劃時，廣泛征求公眾的意見，充分吸收公眾的合理建議，反復論證，公開討論，妥善協調，通過后予以公布。　　建設透明政府，要求信息公開，“不得瞞報”。事實上，信息公開并不會引起社會的不安定，經過改革開放三十多年的錘煉，我國國民的素質已經有了很大的提高，今天的國人更需要的是信息的對稱，將信息引為“私貨”，束之高閣，不但不能贏得老百姓的理解和支持，相反只會造成不必要的麻煩。　　建設透明政府，可以理解為政府組織的公開、政府決策的公開和政府管理的公開，但歸根到底還是信息的公開。其核心思想是政府掌握的個人與公共信息向社會公開，美國人稱為“陽光法”。世界銀行在評價政府透明性的作用時，是這樣認為的：透明增加了市場信息的有效性和精確性，降低了交易成本，有助于減少腐敗，有助于增加公民參與決策的機會，從而提高了決策的民主合法性。古語有云：“正義不但要得以實現，還要以看得見的方式實現”。在未來，建設法治政府就要將信息進一步公開，讓權力在陽光下運行。3、實行法治行政要建設責任政府　　所謂責任政府，是指具備“施政為民”的責任行政理念、健全的法律依據、完善的制度支撐、制衡的權力結構，以及配套的對各種不負責任行為的制裁和控制機制，從而實現對全體國民負責的政府。　　建設責任政府，其近期目標要求完善責任政府的立法及模式，健全實體法與程序法，實現公正性與參與性的立法模式；創新對不同主體的責任追究制度，推行引咎辭職制；全面實現陽光政府的運作，進行政務公開以及信息公開；媒體、創新媒體、公民和行政監督制度；以現代管理方式提升政府責任性。　　建設責任政府，其遠期規劃為優化行政權力制約機制及責任體制；變革對行政權力的財政控制路徑；健全與整合政府責任體系；發展政府與公民的良性互動關系；培育新型責任行政文化。

三、粵東地區法治行政建設過程中存在的問題

（一）粵東地區法治行政的現狀及分析:

a.在意識方面，部分粵東地區行政機關人員觀念與依法行政要求不相適應；

由于“人治重于法治”觀念的存在、對依法行政重要性的認識不足和缺乏必要的法律知識學習，當前縣鄉鎮有些領導人員法律意識淡薄，憑主觀臆斷行事現象時有發生。因法律知識欠缺生疏而出現認定事實不清，搜集證據不足，適用法律不準，違反法定程序等損害群眾合法權益而引發行政復議或行政訴訟不斷。滯后的依法行政隊伍現狀已與群眾對依法行政的迫切需要極不協調，難以滿足現代鄉鎮依法行政工作、特別是新農村建設的需要。再是行政相對人法律意識不強。他們很少主動去接近法律、接受法律，其法律意識大多是消極被動的了解，缺乏切身體會。因此，強化依法行政意識、提高依法行政水平已迫在眉睫。

b.地方風俗習慣影響依法行政；

基層貧窮的粵東地區，尤其是落后地方的農村，存在很多的風俗習慣，而有些風俗習慣，恰恰是和我們現行的法律法規相悖而行的。而要依法辦事，又往往在農村遇到重重障礙，無法“依法辦事”。否則，面對的是群眾的反對、“公憤”。類似的情況在農村比比皆是，在客觀上造成鄉鎮依法行政的困難。  

c.執法條件落后、執法人員素質不高；

從縣鄉政府的行政執法干部在辦理各類行政事務過程中，可以明顯的看出，憑老經驗、老習慣等與依法行政不相適應的“人治重于法治”的執政理念有待進一步轉變；甚至極個別縣鄉政府和部門領導認為自己沒有相應的依法行政職能。

政府機構工作人員的民主法制素質和參與管理的意識和能力還需要進一步增強。有部分縣鄉政府和部門領導現在還未能正確理解依法行政工作內涵，認為涉及到法的，就是政法綜合治理工作，從而忽視了依法行政工作是貫穿于整個行政管理過程中的一項重要工作，忽視了堅持依法行政。雖然依法行政工作也納入年度工作考核，但其在業績考核中所占份量極少，特別是該項工作與其他經濟工作相比所能顯現的成效慢，尚不足以引起各級領導的高度重視，絕大多數粵東地區政府沒有專職人員從事該項工作，導致依法行政工作嚴重缺位。

d.鎮政府“紅頭文件”違背現行法律法規；

粵東地區一些政府制定的規范性文件，有很大一部分在內容上是與老百姓的日常生活和切身利益息息相關的，但是一些鄉鎮往往為了解決某一時期的突出問題或急于推進某一個方面的工作而拍腦袋出臺一些舉措，最后往往是“文件出臺之日，也是廢止之時”。如某鎮在 “三個代表”重要思想學習活動中，就曾經出臺過一個政策，鼓勵鎮干部帶頭外出經商（停薪不停職的），這明顯與《公務員暫行條例》中規定的“國家公務員不得從事經營性活動”相違背，造成百姓對干部法律素質、法律知識的懷疑，進而對鄉鎮人員執法素質的懷疑。這也為鄉鎮依法行政增加了難度。

e.現行法律法規存在“依法打架” 現象；

我國的立法體制應該是“一元制”的，從法理上講，不會存在法律之間的打架現象，但是由于我國規定了不同層級的立法制度，加上立法者本身法律素質的欠缺，在現實中還是經常會發生現行有效法律體系中同層級或上下層級之間法律法規的“打架現象”。如曾在網絡上爭論一時的武漢中院“女法官免職”案，直接導火線就是由于武漢市的地方法規與《消費者權益保護法》相違反。

（二）粵東地區法治行政建設過程中存在問題及分析

a.依法行政體制和現行行政管理體制與政府職能轉變尚未形成全方位對接；

行政管理體制與發展社會主義市場經濟的要求還不適應，依法行政面臨諸多體制性障礙。依法行政體制不嚴，與現行行政管理體制和政府職能的轉變尚未形成全方位的對接，依法行政與經濟建設和社會發展之間的關系不夠清晰；依法行政工作講起來重要，但在行政管理實踐中卻往往不容易落實到位。   

b.對行政決策的合法性、民主性和科學性重視不夠；

行政決策程序和機制不夠完善。因行政決策的合法性、民主性和科學性不夠，導致決策失誤給經濟建設與社會發展帶來巨大損失。在行政決策過程中，程度不等地存在著越權決策，決策程序公開性與透明度不夠，借助行政決策設租、尋租，專家參與機制不夠健全，公眾參與不夠廣泛，行政決策責任追究機制乏力等各種問題。 

c. 行政立法執行中存在部門利益傾向，須公開透明度與公眾參與率，缺乏充分的專家論證；

粵東地區一些行政主管部門考慮問題不從公共利益出發，規劃立法項目選題時，往往看重部門利益，，因而導致大量立法本身是單方面立法，為部門化傾向的出現提供了基礎；當前立法透明度還不夠，公眾參與渠道比較有限，公眾參與的程度比較低的情況下，作為資源分配優勢的行政主管部門和強勢利益代表方在參與立法和意見表達方面占據優勢，其話語權比基層群體和社會公眾要重，對立法的影響更強，導致相對弱勢利益方意見容易受到壓制，使受到影響的各方利益在立法過程中沒有得到充分的反映。機構設置上，一些部門行政管理職能交叉，行政管理職責界定不清楚，導致部門之間立法爭權、以法謀利。

d.執法不嚴、違法不究，執法牟利現象普遍存在；

有法不依、執法不嚴、違法不究現象時有發生，人民群眾反映比較強烈。在行政管理實踐中，由于各種主觀與客觀原因，在一些地方與部門一定程度地存在著違背法制統一原則、政令不夠暢通的問題，諸如下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規范之間的沖突，新法與舊法之間的沖突等；在行政執法過程中，存在著有令不行、有禁不止的政令不暢問題。 

e.政府解決糾紛機制不夠完善，信訪、調解、裁決、復議等糾紛解決方式之間缺乏銜接和結合，制約政府化解糾紛功能全面發揮；

在依法治國的實踐中,我國已經建立起一套解決行政糾紛的機制,包括訴訟程序和非訴訟程序。這些糾紛解決機制在化解行政主體與行政相對人之間矛盾方面發揮了重要的作用,但由于他們相互之間銜接和協調不夠,缺乏統籌安排和整體設計,使得這樣的糾紛解決機制已經無法滿足現實需求，也制約了政府化解糾紛功能的全面發揮。

f.監督機制不完善，導致行政權力濫用，侵犯人民群眾權益和影響政府形象。

對行政行為的監督制約機制不夠健全，一些違法或者不當的行政行為得不到及時、有效的制止或者糾正，行政相對人的合法權益受到損害得不到及時救濟。因行政權制約、監督機制不夠完善，導致行政權力在行政決策、行政立法與制定規范性文件、行政執法、行政司法等在各種行政法制實踐中都相當程度地遭到濫用，行政權發生變異，嚴重損害法律權威與政府形象。 

四、粵東地區行政法治化的推進策略

（一）粵東地區意識層面的推進策略

要深化依法化解社會矛盾機制，促進社會和諧穩定，注重發揮法律機制在化解社會矛盾中的重要作用，健全社會矛盾糾紛調解機制，發揮行政復議作為化解行政爭議的主渠道作用。

（二）粵東地區技術層面的推進策略

要精心組織、及早謀劃，切實做好依法行政考評工作，充分發揮考評的激勵約束作用，通過考評強力推動粵東地區依法行政工作。

（三）粵東地區制度層面的推進策略

要深化粵東地區行政審批制度改革，切實轉變政府職能，大力削減行政審批事項，切實增強粵東地區區縣政府的承接能力，大力培育發展社會組織。

參考文獻　[1]  肖金明.《法治行政的邏輯》[M]. 中國政法大學出版社2004年版　[2]  姚建宗.《信仰：法治的精神意蘊》.《吉林大學社會科學學報》[J].1997年，第2期　[3]  [英]哈林頓.《大洋國》. 何新譯.商務印書館1996年版　[4] [英]彼得·斯坦，[英]約翰·香德.《西方社會的法律價值》.王獻平譯. 中國人民公安大學出版社1990年版　[5]  [英]戴維·M·沃克. 《牛津法律大辭典》. 鄧正來譯. 光明日報出版社1988年版　[6]  培根.《培根論說文集》[M]. 商務印書館1983年版　[7]  李龍.《法理學》[M]. 武漢大學出版社1996年版　[8]  崔卓蘭,孫波，駱孟炎.《地方立法膨脹趨向的實證分析》.《吉林大學社會科學學報》[J].2005年，第5期　[9]  鄭磊.《法治行政視野下和諧社會的構建》[D]. 南京航空航天大學研究生院人文與社會科學學院，2008年　[10]  陳坦玉.《法治政府建設中的法治行政研究》[D]. 長安大學，2007年　[11]  鄧小平.《鄧小平文選》[M].人民出版社1983年版