城管執法的困境與出路01(一)

城管執法的困境與出路

[摘 要]隨著近年來城市化進程的加快和城市規模的擴大，城市管理面臨的新情況、新矛盾和新問題日益復雜，難于走出“整治－回潮－再整治－再回潮”的怪圈，城管執法的困境逐步凸現。城管部門作為當前政府管理城市、保障城市正常運轉的重要執行者，如何履行好職責，提高依法行政能力值得全社會深思。

[關鍵詞]城管 困境 出路 

城管與攤販、群眾之間的沖突和流血事件時有發生，城管成為千夫所指，甚至還發生了城管被撤銷的極端事件；另一方面，城管執法者們對自身的境遇也十分不滿 。城管執法面臨著困境，尋找出路迫在眉睫。

當前城管執法面臨的困境

“城管”即“城市管理綜合執法”部門。“綜合執法”又稱“相對集中行政處罰權”，即把原來多個行政執法部門的處罰權集中起來，交給某個專門機構行使，其目的是要解決“十幾頂大蓋帽管著一頂破草帽”的現象，也就是多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民等問題，是我國行政體制改革中的一項重要舉措。

城管的出現是改革的需要。從理論上講，它是為了優化行政權能的配置，提高執法效力和力度而設置的，有其科學性和必要性，但在實踐中卻出現了很多的問題，屢遭非議，當前城管執法存在著多方面的困境。主要存在以下幾個方面的困境：

城管執法與執法對象的生存需求沖突不斷

在我國的城鎮化浪潮當中，不乏那些文化水平較低、欠缺一定的職業技能的人，只能從事一些諸如擺地攤賣雜貨、擦皮鞋、用小推車買早點等技術含量很低的職業，但高質量的城市建設又必然要求環境整潔，秩序井然，而流動的且隨意擺放的地攤、早餐車等無疑會給城市環境印象造成極其惡劣的影響。由此，小商販們謀生的需要與城管執法之間便產生了各種各樣的沖突。

行政執法形象不彰，社會評價低

在現實執法中，某些、某地的執法機構暴力執法引發了全社會的不滿。被執法者一般處于絕對劣勢地位，執法者在執法中粗暴驅趕執法對象或隨意收繳查扣罰沒執法對象財物帶來了極其不良的社會影響，嚴重影響到了行政執法的形象。

執法人員人生安全受到威脅 

執法中碰到“要錢沒有，要命有一條”的情況比比皆是，往往使執法人員陷入兩難的境地。 如果嚴格執法，必將打破執法對象生存的依靠，引發流血事件，這也已經常見于報端。這樣執法人員的安全就受到了威脅。

當前城管執法面臨的困境的原因分析

城管執法依據在目前條件下不完善

作為執法依據的相關制度不規范、不科學，執法依據上存在困境。按國務院國發〔２００２〕１７號文件要求，目前在城管范圍比較規范又集中行使的行政處罰權主要涉及市政、綠化、規劃、市容環境衛生、工商、環保、道路交通、河道等的全部或部分行政處罰權；共涉及幾十部法律、法規、規章，幾百款罰則，在具體執法工作中，還要顧及地方人大、政府、部門的一些規定，且有些法律、法規、規章不盡完善，操作性差或相互打架，罰則不盡一致，或者只有禁止條款，沒有處罰條款，給執法工作帶來難度。如對違法建筑，只規定了行政處罰權，行政機關沒有強制拆除權，造成大量違法建筑不能得到及時拆除。[ 朱應平：《追求行政權能配置最優化的三十年》，《華東政法學院學報》，2008年第5期第121-123頁]

城管行政管理制度體系不健全

行政管理與行政執法的關系界定不清

行政管理與行政執法雖分離實踐多年，但在實踐中不同程度存在著一些不正確的認識。以行政執法代替行政管理；認為集中了行政處罰權，行政執法變成了處理違法案件的“法院”和判官；以為有了行政執法隊伍就可以解決城市管理中存在的所有問題，對行政執法抱有過高的期望，忽視城市管理的主導因素，致使管理部門不管什么都把所有城市管理中出現的問題統統推給行政執法部門。

體制沒有理順

由于城管在國家層面還沒有一個獨立機構當家做主，只能依靠國務院法制辦和中央編辦兩部門推進。城管的體制不順、編制不明確，直接影響到經費的來源。城管部門作為國家的行政執法機構，和其他執法機構一樣，一定要由財政全額撥款供養，否則，他們的行政執法活動就失去了公正和正義的基礎。按照國家相關立法，行政執法實行“收支兩條線”，其罰沒收入全部上繳、行政支出由財政全額撥付，但由于經濟發展水平的差異及領導重視程度的差別，一些地方城管行政執法的經費往往得不到保障，日常工作難以開展，一些地方的城管為了生存，維持正常運作，不惜以費代罰、創收補費、罰沒提成等“亂收費、亂罰款”來彌補經費缺口，影響了城管隊伍的形象，也失去了群眾的信任和支持。

人員編制與素質方面

城市的規模有大小，層級有區別，區域有差異，經濟水平有落差，管理任務有輕重，一個城市到底有多少城管執法人員才算科學合理，至今沒有一個定論。隨著城市管理的發展，城市管理執法人員通常是整合若干隊伍并公開招收一批新隊員組建而成，成份復雜、素質參差不齊。這既帶來了人員管理、隊伍建設、工資福利待遇等方面的管理問題，又影響了執法的嚴肅性。　　

執法保障方面

城管執法的場合是馬路執法、一線執法，面對的管理對象主要是困難群體和弱勢群體，這類執法的難度可想而知。執法中碰到“要錢沒有，要命有一條”的情況往往使執法人員陷入尷尬的境地。社會矛盾的突出，謀生的需要，往往使一些人根本不顧法律、法規的尊嚴，違法違章現象大量存在，管理與