城管執(zhí)法的困境與出路01(二)

城管執(zhí)法理念及方式滯后

城管執(zhí)法的目的是維護(hù)城市的秩序、衛(wèi)生，打擊小攤販、黑車、破壞市容市貌的行為，處罰的對象主要是城市下崗工人、農(nóng)村到城市謀生的流動人口。面對這些困難群體，不少城管執(zhí)法人員往往把自己定位為管理者，習(xí)慣于從執(zhí)法者的立場考慮問題，自覺不自覺地將行政相對人當(dāng)作了對立面。

“管”字當(dāng)頭的執(zhí)法理念決定了城管執(zhí)法方式的落后。眾所周知，城管執(zhí)法長期采用“堵”的方式，行為粗暴、態(tài)度蠻橫、方式單一、隨意性大，結(jié)果造成游商浮販、黑車車主等與城管執(zhí)法人員間沖突不斷，雙方“敵進(jìn)我退、敵退我進(jìn)”，打起游擊戰(zhàn)爭，上演了一幕幕“貓捉老鼠”的游戲。[ http://hua5432.fyfz.cn/art/605313.htm，《城管綜合執(zhí)法、公務(wù)警察與服務(wù)型政府會》，曾祥華]

城管執(zhí)法外部環(huán)境惡劣

當(dāng)前我國處在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市化進(jìn)程加速發(fā)展的起步階段，城市管理面臨著許多挑戰(zhàn)和困難。城市管理中還有一些難點(diǎn)頑癥如違章建筑、占道經(jīng)營、城市三亂、街巷衛(wèi)生、渣土拋灑久治不愈，反復(fù)回潮。客觀條件的制約與老百姓需求的巨大反差是當(dāng)前城管末位的一個重要社會原因。新舊體制轉(zhuǎn)軌期間引發(fā)的社會矛盾最容易體現(xiàn)在城管執(zhí)法的過程中。市容環(huán)境差，批評城管執(zhí)法不到位，而一旦加強(qiáng)了管理，導(dǎo)致矛盾沖突，又責(zé)怪城管野蠻執(zhí)法。執(zhí)法環(huán)境不容樂觀。

    三、完善城管執(zhí)法制度的對策建議

理順城管執(zhí)法體制

城管問題主要是體制不順導(dǎo)致的自身的先天不足、權(quán)力配置不科學(xué)導(dǎo)致的低效以及與相關(guān)部門的相互扯皮。城管是改革進(jìn)程中的產(chǎn)物，我們應(yīng)當(dāng)積極尋求建設(shè)性的改革方案，切實發(fā)揮城管應(yīng)有的重要作用。應(yīng)該說，正是城管“地方部隊”的特點(diǎn)，為各地的改革和探索留下了廣闊的空間，不少地方已經(jīng)在城管體制方面有了大膽嘗試。江蘇淮安市的“大城管委”模式、山東德州市和江西宜春市的“大城管局”模式都取得了顯著成效。

健全城管行政管理制度體系的對策

隨著形勢的發(fā)展，觀念的深化，各類新問題，新矛盾不斷涌現(xiàn)，特別是關(guān)系到老百姓生活和城市發(fā)展的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，由一家或兩家職能部門來解決常常顯得“力不從心”，管理與執(zhí)法分離后，更需有一個權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這個工作機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)做好下列工作：研究部署全市性的城市建設(shè)和管理工作，制定中長期城市管理規(guī)劃和階段性工作重點(diǎn)，強(qiáng)化宏觀控制和協(xié)調(diào)職能，對涉及城市發(fā)展、建設(shè)和管理中出現(xiàn)的重大問題、熱點(diǎn)難點(diǎn)問題或全局性問題提出研究課題，并組織調(diào)研；對協(xié)調(diào)會議作出的決定和會議紀(jì)要的落實情況進(jìn)行督查和通報。有計劃地實行聯(lián)合執(zhí)法，建立巡查互補(bǔ)機(jī)構(gòu)。

切實提高執(zhí)法效能。

老百姓不關(guān)心你開了多少會，發(fā)了多少文件，他們關(guān)心的是城市干凈亮麗，反映的問題得到解決，說到底就是執(zhí)法效能高了。一要優(yōu)化運(yùn)作機(jī)制。要積極借鑒國外城市管理的先進(jìn)理念，探討符合本地實際的高效、合理的城管執(zhí)法運(yùn)作機(jī)制。二要通過組織學(xué)習(xí)，提高執(zhí)法隊員運(yùn)用法律知識的能力、駕馭執(zhí)法現(xiàn)場復(fù)雜局勢的能力、做群眾思想工作尤其是與少數(shù)釘子戶斗智斗勇的能力、協(xié)調(diào)政府其他部門形成執(zhí)法合力的能力。三要增強(qiáng)執(zhí)法敏感性。通過信訪等多種渠道，及時掌握各種信息，超前預(yù)測事態(tài)發(fā)展，積極做好工作，防止矛盾激化。

加強(qiáng)行政執(zhí)法保障。

健全對行政執(zhí)法人員的執(zhí)法保障，加大對暴力抗法行為的打擊力度，使城管執(zhí)法人員能夠放心大膽地投入工作，積極主動地提高行政執(zhí)法活動的效能。　　

提高執(zhí)法人員素質(zhì)。

必須高度重視城管執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)，樹立法大于權(quán)，法高于行政的觀念，正確處理好嚴(yán)格執(zhí)法和自由裁量權(quán)的關(guān)系，堅持合理性原則，正確行使自由裁量權(quán)。

錄用城市管理行政執(zhí)行人員要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，公開競爭，擇優(yōu)錄用，讓那些素質(zhì)好，懂法律和專業(yè)技術(shù)的人進(jìn)入執(zhí)法伍隊中，把那些不合格的人員清理出去，形成良好競爭機(jī)制。

加強(qiáng)執(zhí)法人員的自律。通過教育克服不健康的執(zhí)法意識，在執(zhí)法中避免不正之風(fēng)，為小集體和個人謀私利，對于搞權(quán)錢交易，與不法分子勾結(jié)，失職瀆職，損害公共利益，敲詐勒索，侵害經(jīng)營者合法利益的人員要認(rèn)真查處。對典型違法案例要進(jìn)行通報，公開處理，以嚴(yán)肅城管執(zhí)法紀(jì)律。　

針對城管執(zhí)法理念及方式的對策建議        

強(qiáng)化環(huán)境需求與生存需求相統(tǒng)一的理念。一方面要加大管理取締力度，創(chuàng)造優(yōu)美的市容環(huán)境，提升城市的競爭力；另一方面又要兼顧大多數(shù)社會弱勢群體的生存需求，允許他們通過規(guī)范的擺攤設(shè)點(diǎn)，自謀生路。這是為什么要以人為本的根源所在，也是文明執(zhí)法的依據(jù)。　　強(qiáng)化個人利益和公眾利益相協(xié)調(diào)的理念。城市管理中的違章雖然給少數(shù)人帶來眼前利益，但影響了城區(qū)的景觀和交通，實質(zhì)上損害了公眾利益。當(dāng)少數(shù)人利益與公眾利益發(fā)生矛盾時，作為政府執(zhí)法部門要旗幟鮮明地維護(hù)公眾利益。　　

強(qiáng)化文明執(zhí)法與嚴(yán)格執(zhí)法相結(jié)合的理念。在理念上要處理好文明執(zhí)法與嚴(yán)格執(zhí)法的辯證統(tǒng)一，前者是形式、手段和過程，后者是結(jié)果和目的，兩者對立統(tǒng)一，相鋪相成。要堅持兩手抓兩手硬，文明執(zhí)法，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，積極化解矛盾，讓執(zhí)法對象服氣，維護(hù)執(zhí)法者文明形象；通過嚴(yán)格執(zhí)法，打擊取締影響市容的違規(guī)違法行為，體現(xiàn)政府的權(quán)威。        

目前，在中國的城管執(zhí)法中，主要手段就是暫扣違法攤販的財產(chǎn)。隨著行政執(zhí)法理念由管制型、命令型轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)型、給付型、指導(dǎo)型，行政執(zhí)法的方式，也應(yīng)由單向、強(qiáng)制向多樣、互動、民主、參與的柔性執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變；從突擊式、運(yùn)動式管理向制度化、常態(tài)型管理轉(zhuǎn)變；從勸說式、驅(qū)趕式管理向高違章成本管理轉(zhuǎn)變；從大呼隆、粗放式管理向責(zé)任制、精細(xì)化、數(shù)字化的綜合管理轉(zhuǎn)變；從依靠收費(fèi)、罰款和亭棚攤點(diǎn)經(jīng)濟(jì)養(yǎng)管理向財政加大投入保管理轉(zhuǎn)變。[ http://news.xinhuanet.com/legal/2007-03/02/content_5791409_1.htm，《北京馬路攤販生存狀況調(diào)查》，王殿學(xué)、張偉峰]

城管執(zhí)法外部環(huán)境改善

執(zhí)法宣傳的著眼點(diǎn)應(yīng)放在提高市民素質(zhì)上，在宣傳方式上應(yīng)打人民戰(zhàn)爭，以立體式的宣傳、喜聞樂見的內(nèi)容，潛移默化中增強(qiáng)市民的環(huán)境意識和從自己做起的責(zé)任感。在執(zhí)法宣傳的時機(jī)上，應(yīng)借勢發(fā)力，開展一些主題集中、聲勢浩大的專項宣傳活動，營造濃厚氛圍。在宣傳主題上，應(yīng)提出一個簡潔、響亮的口號，如杭州提出“清潔杭州”，深圳提出“深圳是我家，清潔靠大家”，南京提出“環(huán)境優(yōu)先”等。[ 陳華安：《論“顧客導(dǎo)向型”服務(wù)城管的軟硬實力與結(jié)合點(diǎn)》，《海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》，2007年第6期，第13頁

]

綜上所述，城管執(zhí)法的困境主要有執(zhí)法依據(jù)、體制、執(zhí)法理念與方式、外部執(zhí)法環(huán)境四個方面。只有完善執(zhí)法依據(jù)、理順體制、更新執(zhí)法理念、保障執(zhí)法環(huán)境，加快社會保障及相關(guān)配套制度的建設(shè)，促進(jìn)民生，化解矛盾，才能最終解決城管問題，推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的全面和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

朱應(yīng)平：《追求行政權(quán)能配置最優(yōu)化的三十年》，《華東政法學(xué)院學(xué)報》，2008年第5期第121-123頁

http://hua5432.fyfz.cn/art/605313.htm，《城管綜合執(zhí)法、公務(wù)警察與服務(wù)型政府會》，曾祥華

http://news.xinhuanet.com/legal/2007-03/02/content_5791409_1.htm，《北京馬路攤販生存狀況調(diào)查》，王殿學(xué)、張偉峰

陳華安：《論“顧客導(dǎo)向型”服務(wù)城管的軟硬實力與結(jié)合點(diǎn)》，《海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》，2007年第6期，第13頁