城管執(zhí)法難問(wèn)題研究(一)

城管執(zhí)法難問(wèn)題研究

[摘 要]城市管理和執(zhí)法工作是一門(mén)值得探討的科學(xué)，并且具有廣泛、復(fù)雜、服務(wù)和強(qiáng)制等特點(diǎn)。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，城管隊(duì)伍由于設(shè)立的時(shí)間不長(zhǎng)，盡管執(zhí)法人員的工作熱情空前高漲，但在執(zhí)法體制不夠健全、群眾認(rèn)知度不充分，并且沒(méi)有任何經(jīng)驗(yàn)借鑒等種種情況之下，城管執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。其中“城管局和攤販發(fā)生沖突”的情況，已足夠引起我們的高度重視，并進(jìn)行深層次的思考。其根本原因是城管在維護(hù)城市社會(huì)治安的職責(zé)方面與攤販的生存保障之間存在著矛盾。本文通過(guò)對(duì)城管執(zhí)法的難點(diǎn)入手，分析了城管執(zhí)法難的原因，借鑒國(guó)外政府對(duì)攤販的管理方式和模式，提出了對(duì)我國(guó)城管執(zhí)法的一些建議。

[關(guān)鍵詞]：城管  執(zhí)法難  根源  路徑

隨著社會(huì)建設(shè)步伐的加快，城管執(zhí)法成為了社會(huì)極具爭(zhēng)議的問(wèn)題。而提及城管，人們首先想到的就是他們的暴力執(zhí)法，與小商販糾纏、游斗的纏綿，這一直以來(lái)都被廣大市民所憤恨。久而久之，城管就獲得了一個(gè)聲名狼藉的殊榮，人們對(duì)城管是欲除之而后快。其實(shí)城管造成如今這個(gè)局面是由一系列的原因造成的，比如說(shuō)它的內(nèi)部人員沒(méi)有一個(gè)系統(tǒng)的編制，管理混亂，在行使執(zhí)法權(quán)的時(shí)候缺乏法律依據(jù)，城管的組織缺乏法律定位。為維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，城市的市容市貌，城管引起了不該發(fā)生的暴力事件，使得其陷入尷尬的境地，而由于城管執(zhí)法的對(duì)象大多是社會(huì)的弱勢(shì)群體，因此一旦發(fā)生暴力事件，城管的執(zhí)法行為就會(huì)被厭惡，而顯然地，我們需要的是和諧的綜合執(zhí)法。

一、緒論

1研究意義

筆者研究城管執(zhí)法有著深刻的社會(huì)意義，城管執(zhí)法是城市良好發(fā)展的必要條件，涉及社會(huì)生活和生產(chǎn)的各個(gè)層面，與每一公民的權(quán)利和義務(wù)都有著直接且緊密的聯(lián)系。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加速，外來(lái)人口大量涌入城市，使得城市管理面臨的問(wèn)題越來(lái)越多，為解決城市管理領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的職能交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民、管理缺位及維護(hù)城市和諧發(fā)展等問(wèn)題，國(guó)務(wù)院從1997年開(kāi)始在城市管理領(lǐng)域推行相對(duì)集中行政處罰試點(diǎn)工作，2002年起又推行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作。在此基礎(chǔ)上各地陸續(xù)成立了城市管理綜合執(zhí)法局，簡(jiǎn)稱(chēng)城管執(zhí)法局。而城管部門(mén)的成立在一定意義發(fā)揮了自己的作用，對(duì)改善市容市貌，維護(hù)老百姓的權(quán)益，維護(hù)政府權(quán)威都能起到積極的作用，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)、提升城市形象有著非常重要的作用和意義。但是它作為直接面向老百姓的基層政府管理人員，其行為方式將直接影響民眾對(duì)政府管理體制的信任和評(píng)價(jià)，而現(xiàn)階段我國(guó)城市管理中愈演愈烈的暴力執(zhí)法行為，不僅損害政府形象，而且嚴(yán)重威脅了社會(huì)穩(wěn)定，為群體性突發(fā)事件的發(fā)生埋下了隱患，使城管執(zhí)法面臨著失效的困境。

2文獻(xiàn)綜述

行政執(zhí)法在我國(guó)的行政法治建設(shè)中有著非常重要的地位。近年來(lái)，隨著我國(guó)城管執(zhí)法工作的全面推行和快速發(fā)展，探討和研究城管執(zhí)法問(wèn)題的書(shū)籍、論文等研究成果也逐漸豐富起來(lái)。例如，謝羅群的《城管物業(yè)化》，應(yīng)松年、袁曙宏的《走向法治政府》，金國(guó)坤的《依法行政環(huán)境研究》等書(shū)籍，還有中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)編著的《行政管理體制改革的法律問(wèn)題》論文集，以及《法學(xué)家》、《城市管理與科技》、《法制與社會(huì)》、《城市管理》等期刊和相關(guān)調(diào)查報(bào)告，有關(guān)城管執(zhí)法方面的研究論文更是多達(dá)百篇。此外，國(guó)家頒布的相關(guān)的法律法規(guī)和地方政府公布的地方性法規(guī)也都為城管執(zhí)法問(wèn)題的理論研究提供了法律資料。

二、城管執(zhí)法中的難點(diǎn)問(wèn)題

“城管”是城市管理部門(mén)的簡(jiǎn)稱(chēng)，是為了解決人口快速增長(zhǎng)，特別是流動(dòng)人口數(shù)量猛增帶來(lái)的諸多城市管理難題，依據(jù)國(guó)家法律規(guī)定而形成的一個(gè)管理機(jī)構(gòu)。由于在執(zhí)法過(guò)程中缺乏規(guī)范的管理體系以及合理的執(zhí)法模式，同時(shí)也缺乏相對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)，因此城管在執(zhí)法過(guò)程中面臨著諸多問(wèn)題。

1 法律法規(guī)不完善，執(zhí)法程序缺失

由于城管執(zhí)法的依據(jù)僅僅是分散各地的有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章。例如，根據(jù)淄博市城管執(zhí)法局職責(zé)范圍第三條規(guī)定：城管行使城市園林的綠化和管理職權(quán)。類(lèi)似這樣的處罰規(guī)定的處罰往往是紛繁復(fù)雜，在存在的一些法律規(guī)定之間也存在沖突和矛盾。同樣的違法行為，可按照多種規(guī)定予以處罰，不同的法律法規(guī)對(duì)同一違法行為的處罰種類(lèi)和幅度存在很大的差別，導(dǎo)致執(zhí)法人員因適用不同的法律法規(guī)而造成的結(jié)果十分懸殊。換句話說(shuō)，執(zhí)法部門(mén)在進(jìn)行行政執(zhí)法時(shí)所采用的仍然是一個(gè)“大雜燴”的法律，這些問(wèn)題并沒(méi)有因?yàn)闄?quán)利的相對(duì)集中而得到解決，現(xiàn)在更是迫切的需要通過(guò)相關(guān)的立法對(duì)法律處罰進(jìn)行統(tǒng)一。

從程序上看，我國(guó)行政執(zhí)法中長(zhǎng)期存在“重實(shí)體、輕程序”問(wèn)題，程序意識(shí)不強(qiáng)、不按程序辦事的現(xiàn)象比較突出。這種現(xiàn)象在城管執(zhí)法中表現(xiàn)得比較突出，比如說(shuō)某些城管執(zhí)法時(shí)不表明其身份，也不告知對(duì)其處罰的事由、原因和依據(jù)，扣押物品時(shí)不出示單據(jù)，不告知行政相對(duì)人的申辨權(quán)利和救濟(jì)渠道，不提供所需信息資料和陳述申辯機(jī)會(huì)，不遵守時(shí)效和順序方面的要求，等等。在立法上，城管執(zhí)法沒(méi)有統(tǒng)一的程序要求。淄博市城管根據(jù)自身情況制定了一些工作程序方面的規(guī)定，但其內(nèi)容簡(jiǎn)單粗疏，性質(zhì)上屬于內(nèi)部規(guī)定，不具有法律效力，并沒(méi)有完全起到有效約束執(zhí)法權(quán)的作用。

城管執(zhí)法是行政執(zhí)法的具體形式之一，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定，在事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的基礎(chǔ)上，做出有關(guān)的行政決定并依照法定程序予以執(zhí)行。如果違法執(zhí)法或執(zhí)法不當(dāng)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。比如，承認(rèn)錯(cuò)誤，賠禮道歉；撤消違法決定；糾正不當(dāng)行為；返還財(cái)產(chǎn)；恢復(fù)原狀；行政賠償?shù)取５�是，目前的立法中直接�?duì)城管執(zhí)法人員的法律責(zé)任予以明確規(guī)定的法律法規(guī)幾乎沒(méi)有，城管執(zhí)法的職權(quán)與職責(zé)脫節(jié)、執(zhí)法責(zé)任界限不清、執(zhí)法責(zé)任難以認(rèn)定，責(zé)任追究難以實(shí)現(xiàn)。

從監(jiān)督和制約的角度來(lái)看，城管執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部雖有考核評(píng)價(jià)機(jī)制，但由于制度設(shè)計(jì)時(shí)沒(méi)有將職責(zé)落實(shí)到具體個(gè)人身上，往往導(dǎo)致責(zé)任追究不了了之。外部的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制中，行政相對(duì)人缺乏申明自身權(quán)益的專(zhuān)門(mén)途徑，利益訴求渠道不暢通，同樣使得執(zhí)法人員缺少必要的監(jiān)督、制約。淄博市在《淄博市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作方案》中指出，要建立健全對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督制度，對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制，但在實(shí)際的制度建設(shè)和執(zhí)行中沒(méi)有完全有效地發(fā)揮作用。

2暴力執(zhí)法和暴力抗法時(shí)有發(fā)生

伴隨著城市化的進(jìn)程，群眾對(duì)城市管理和建設(shè)的要求越來(lái)越高，特別是隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深人和城市化的到來(lái)，失業(yè)人員、城郊失地農(nóng)民和其他弱勢(shì)群體成為攤販經(jīng)營(yíng)的主體，使街頭攤販管理成為城市治理的一個(gè)難題。面對(duì)這些弱勢(shì)群體，部分城管僅僅把自己定位為管理者，慣于從自身執(zhí)法者的立場(chǎng)思考問(wèn)題，很自然而然地將這些弱勢(shì)群體作了對(duì)立面，姿態(tài)強(qiáng)勢(shì)而明顯，勸解和疏導(dǎo)力度不足。一些被管理者也不能正確處理個(gè)人利益、局部利益與城市整體利益的關(guān)系，法制觀念淡薄，對(duì)生存現(xiàn)狀有種種不滿。當(dāng)他們被處罰時(shí)，往住采取過(guò)激行動(dòng)，發(fā)生暴力抗法事件，成為城市管理中的突出問(wèn)題。淄博市近年來(lái)城市發(fā)展速度很快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，尤其是周邊失地農(nóng)民和流動(dòng)人口逐年增多，攤販管理難度越來(lái)越大，也時(shí)常有執(zhí)法中的暴力沖突出現(xiàn)。

3 權(quán)限界定不夠清晰、部門(mén)協(xié)調(diào)配合難度大

由于城市管理工作面大量廣、情況復(fù)雜，在諸多領(lǐng)域城管部門(mén)與其他職能機(jī)關(guān)仍然存在著職能交叉、重疊或者職責(zé)不清的情況。工商、城管、衛(wèi)生、公安、環(huán)保等部門(mén)按照有關(guān)法律、法規(guī)對(duì)城市管理都負(fù)有一定的管理責(zé)任，執(zhí)法活動(dòng)需要這些部門(mén)密切配合。但是，這些部門(mén)由于沒(méi)了處罰權(quán)，缺乏日常管理和執(zhí)法配合的積極性，往往導(dǎo)致處罰不力。也有的行政處罰以是否經(jīng)過(guò)許可為前提，有許可權(quán)或管理權(quán)的沒(méi)有處罰權(quán)，無(wú)法進(jìn)行有效管理；有處罰權(quán)的城管部門(mén)又不懂行業(yè)規(guī)矩和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，不能獨(dú)立執(zhí)法。

淄博市城管依據(jù)《山東省人民政府關(guān)于在淄博市開(kāi)展城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》享有八項(xiàng)職權(quán)，涉及市容環(huán)境、城市規(guī)劃、園林管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)、工商管理、公安交通管理方面，多數(shù)都需要其他部門(mén)配合，但在這個(gè)文件中對(duì)于如何協(xié)調(diào)配合并沒(méi)有作出明確規(guī)定，只能是具體問(wèn)題具體處理，協(xié)調(diào)不了的就由上級(jí)政府出面解決，這樣往往導(dǎo)致效率偏低，不能及時(shí)作出處罰。

4 執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高

我國(guó)的城管執(zhí)法人員與一般的公安民警有著本質(zhì)的區(qū)別，他們不是通過(guò)正常人才選拔進(jìn)去的，大部分城管都是招的一些身強(qiáng)力壯的社會(huì)青年，他們沒(méi)有受過(guò)良好的教育，素質(zhì)低下，在執(zhí)法過(guò)程中，以權(quán)謀私，為了自己的私利，肆意欺壓百姓，不但起不到城管應(yīng)有的作用，而且還不利于社會(huì)的安定和諧，對(duì)公民權(quán)利造成侵害，而且有損國(guó)家機(jī)關(guān)的形象和威信。從筆者的調(diào)查情況看，淄博市城管執(zhí)法人員也部分存在以上問(wèn)題，比如現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法不作為、亂作為、不規(guī)范、不文明等情況，相關(guān)部門(mén)也都做出了嚴(yán)肅處理。

5 城市管理與市民利益沖突 

城管的主要任務(wù)是維護(hù)城市的安定和諧，保障市民的合法權(quán)益，但是我國(guó)現(xiàn)階段城管執(zhí)法過(guò)程與市民的利益特別是底層貧困人們的利益發(fā)生了沖突。那些生活在城市最底層的人們，為了維持生計(jì)，每天起早貪黑擺攤，卻還要時(shí)刻躲著城管，與我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建的要求是完全不相符的。

三、國(guó)外政府城管部門(mén)對(duì)攤販管理的借鑒

一覽國(guó)外政府的城管部門(mén)對(duì)攤販的管理，基本上采取了以下管理理念、管理原則和管理方法。

1登記準(zhǔn)則與放任自由相結(jié)合的管理理念