城管執(zhí)法難問題研究(二)

泰國曼谷，不管是商業(yè)街，還是居民區(qū)，或者是馬路邊的人行道和天橋，都有流動(dòng)小販的身影。泰國政府結(jié)合登記和放任的方式對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行管理。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，在泰國的流動(dòng)攤販加起來大概有2.5萬個(gè)，其中只有1萬個(gè)經(jīng)過正式的登記；流動(dòng)攤販的經(jīng)營點(diǎn)遍布泰國466個(gè)街區(qū)，但由政府指定的擺攤點(diǎn)只有190個(gè)左右。小商販只需交100泰株就可合法注冊(cè)，并獲得一張擺攤執(zhí)照，執(zhí)照每年更新一次；如果攤販想在店前擺攤，只需與店主協(xié)商，并繳納一點(diǎn)費(fèi)用就可以。即使攤販們常常隨心所欲的占道經(jīng)營，給交通造成了一定影響，但政府的理念是：這是弱勢(shì)群眾的生存權(quán)，比市容重要，也比市民走路的便利更重要。不讓他們擺攤，可能很多人就會(huì)被迫去偷去搶，影響整個(gè)社會(huì)安定。而且，這些攤販也給市民帶來了很多便利。

2區(qū)城劃分和時(shí)間規(guī)定相結(jié)合的管理原則

比如韓國，雖然韓國將流動(dòng)攤販這一問題上升到了影響城市形象的高度，但是韓國也認(rèn)識(shí)到流動(dòng)攤販屬于弱勢(shì)群體，只要他們申請(qǐng)加入“小攤業(yè)主協(xié)會(huì)”，一旦獲得批準(zhǔn)就可以擺攤，并且在一般情況下不對(duì)其收稅。韓國政府對(duì)于流動(dòng)攤販的管理采取區(qū)域管理的方法，即將市區(qū)劃分成三大類：第一類是“絕對(duì)禁止擺攤區(qū)”，是指擺攤會(huì)造成交通不便，嚴(yán)重影響市容的地區(qū)。包括城市主干道、火車站、長途汽車站、廣場和人行道與車道不區(qū)分的輔助干道等區(qū)域。第二類是“相對(duì)禁止擺攤區(qū)”，指妨礙市容，但危害程度較輕的區(qū)域，該區(qū)域?qū)�擺攤的規(guī)模、時(shí)間和經(jīng)營范圍有一定的限制，因此對(duì)該區(qū)域流動(dòng)攤販的管理十分嚴(yán)格。第三類是“誘導(dǎo)擺攤區(qū)”，一般包括和住宅區(qū)分離的市中心以外的開放空間、車流量較少的道路和悠久的傳統(tǒng)市場內(nèi)的道路，政府一般允許在這些地方設(shè)立攤位，但對(duì)于擺攤的營業(yè)時(shí)間和經(jīng)營范圍也有限制。韓國政府對(duì)于流動(dòng)商販的管理表明了區(qū)域劃分和時(shí)間規(guī)定相結(jié)合的管理原則，不僅有利于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的區(qū)別對(duì)待，也有利于流動(dòng)攤販的遵紀(jì)守法。

3依法管理與靈活服務(wù)相結(jié)合的管理方法

管理與服務(wù)是市政管理的核心。以法國為例，雖然它有很多關(guān)于市政和市場的法律規(guī)定，但是在具體的管理上，管理人員基本上都是采取比較靈活的方式。通常情況下，只要小商販在指定的地方設(shè)攤位，同時(shí)也不影響交通，他們就采用教育勸阻的方式，甚至睜只眼閉只眼。政府是知道的，流動(dòng)攤販一般是生活困難的弱勢(shì)群體，而對(duì)于城市來說，雖然市容很重要，但是社會(huì)的安全和穩(wěn)定更重要，只要這些流動(dòng)攤販的數(shù)量不多，在總體上不影響社會(huì)秩序，也不影響交通就可以了。法國政府會(huì)定期對(duì)市場進(jìn)行評(píng)估，如果該市場的秩序在總體上對(duì)民眾造成滋擾，影響交通狀況，那么有關(guān)部門就會(huì)根據(jù)實(shí)際情況修改擺攤的位置和時(shí)間。對(duì)于市政管理中的問題，在一般情況下，法國政府會(huì)先由經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家和社會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)部門通過調(diào)查核實(shí)相關(guān)問題，然后提出解決方案及立法管理的建議，最后政府經(jīng)過與專家的磋商與探討，提出相關(guān)的法案，或在原有的法律基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充和修改。因此，依法管理和服務(wù)可以說是法國市政管理的核心。

四、城管對(duì)攤販執(zhí)法路徑創(chuàng)新

通過借鑒一些國外的城市管理方法，然后結(jié)合中國城管執(zhí)法存在的問題，我國要解決城管執(zhí)法困難的問題，就要走堅(jiān)持以弱勢(shì)群體的利益為本，嚴(yán)格執(zhí)法。首先任務(wù)就是要制定一部城管執(zhí)法的法律法規(guī)，統(tǒng)一城管執(zhí)法的力度，提高城管的法律地位，完善城管的組織機(jī)構(gòu)，更重要的是，增加攤販對(duì)城管執(zhí)法的可信度和認(rèn)同感。與此同時(shí)，要改變城管和執(zhí)法理念、創(chuàng)新城管的執(zhí)法體系，在城管執(zhí)法的方式上取得突破。

1完善法律法規(guī)，明確城市管理的職能劃分和執(zhí)法程序

目前為止，全國人大和國務(wù)院都沒有關(guān)于城管執(zhí)法的統(tǒng)一立法，各地也基本上沒有出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)，對(duì)這一制度的調(diào)整規(guī)則多是政策性文件。因此，急需要制定一部關(guān)于城管綜合執(zhí)法的法律文件，至少應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院制定專門的行政法規(guī)，從總體上對(duì)城管的職權(quán)設(shè)定、職權(quán)范圍、執(zhí)法程序、執(zhí)法責(zé)任、執(zhí)法監(jiān)督等作出明確的規(guī)定。在職權(quán)劃分上，要盡可能的理清與其他管理部門的關(guān)系，避免交叉重復(fù)；需要協(xié)調(diào)配合的情況要明確其他管理和執(zhí)法部門的具體職責(zé)，避免推誘扯皮。在執(zhí)法程序上，要明確執(zhí)法的具體方法和步驟，強(qiáng)化執(zhí)法人員的程序意識(shí)，特別是要把回避制度、說明理由制度、聽證制度、陳述和申辯制度等程序要求明確引入城管執(zhí)法中。這些程序要求可以有效地規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，增強(qiáng)與相對(duì)人的溝通，切實(shí)保護(hù)其合法權(quán)益。

此外，根據(jù)現(xiàn)有法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)一般不享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。許多學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)明確賦予城管部門一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，促使當(dāng)事人主動(dòng)履行，才能有效地制止數(shù)量巨大的一般違法行為。筆者以為，就目前城管執(zhí)法人員的素質(zhì)而言，不宜賦予其強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，因?yàn)閺?qiáng)制執(zhí)行權(quán)需要建立在合法止當(dāng)?shù)男姓�決定基礎(chǔ)上，并且嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行，適用不當(dāng)容易導(dǎo)致更多的暴力抗法。

2轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，創(chuàng)新城管工作思路

受傳統(tǒng)的權(quán)力崇拜觀念和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府部門習(xí)慣以強(qiáng)力姿態(tài)對(duì)待相對(duì)人，更多的強(qiáng)調(diào)管理和服從，缺乏人權(quán)保障意識(shí)。隨著市場經(jīng)濟(jì)和法治目標(biāo)的確立，行政管理逐漸向行政執(zhí)法轉(zhuǎn)變，城市管理向城管執(zhí)法轉(zhuǎn)變。“管理”強(qiáng)調(diào)的是服從，“執(zhí)法”強(qiáng)調(diào)的是依法辦事，執(zhí)法者和相對(duì)人都要遵守法律規(guī)定。法律的強(qiáng)制性不僅是針對(duì)相對(duì)人的，在權(quán)力制約理念下，更強(qiáng)調(diào)對(duì)執(zhí)法者的規(guī)范和約束。城管執(zhí)法的目標(biāo)是為了使城市的運(yùn)行更為流暢，使城市生活更加和諧。因此，執(zhí)法者要樹立“人性化”執(zhí)法觀念，堅(jiān)持以人為本，不論是城市中的常住市民，還是流動(dòng)民眾，都應(yīng)當(dāng)給予其更多的包容、關(guān)心、服務(wù)，充分尊重其人格，切實(shí)維護(hù)其權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公正執(zhí)法與執(zhí)法效果的統(tǒng)一。在“人性化”執(zhí)法理念下，執(zhí)法者要?jiǎng)?chuàng)新城管工作思路，廣泛開展群眾性創(chuàng)建活動(dòng)，要求市民不但自覺遵守城管法規(guī)，更要以主人翁姿態(tài)參與城市的管理，共同創(chuàng)造整潔、有序的城市環(huán)境，在執(zhí)法中要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，努力作到管理和服務(wù)到位，處罰適度，促進(jìn)社會(huì)和諧。比如，淄博市近年來大力宣傳城市管理的法律法規(guī)，及時(shí)反映城管工作的動(dòng)態(tài)和要求，引導(dǎo)市民參與、支持城市管理，增強(qiáng)了大家遵規(guī)守法的自覺性，營造良好的社會(huì)輿論氛圍，使群眾能夠充分理解城管執(zhí)法行為，自覺配合執(zhí)法，避免了許多執(zhí)法沖突。

3加強(qiáng)城管執(zhí)法的數(shù)字化及長效管理機(jī)制建設(shè)，形成嚴(yán)密的執(zhí)法體系

根據(jù)淄博市的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，建立“部件管理、事件管理緊密結(jié)合，指揮、監(jiān)督相互銜接”的運(yùn)行機(jī)制，整合電子政務(wù)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等網(wǎng)絡(luò)資源，完善主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)解決、定量分析、綜合評(píng)價(jià)的功能。充分發(fā)揮數(shù)字化城管執(zhí)法系統(tǒng)在現(xiàn)代城市管理中的技術(shù)支撐作用，構(gòu)建精確、敏捷、高效，全時(shí)段監(jiān)控、全方位監(jiān)督的行政執(zhí)法管理新模式。同時(shí)，努力構(gòu)建由中心城區(qū)、各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)共同組成的嚴(yán)密執(zhí)法體系。中心城區(qū)要以市容環(huán)境整治辦公室為依托，做好中心城區(qū)長效管理的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查工作，牽頭做好治臟、治亂工作。各試縣政府應(yīng)分別對(duì)轄區(qū)市容市貌管理負(fù)總責(zé)，各街道辦事處、鎮(zhèn)政府在區(qū)縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)各類市場的建設(shè)和管理，負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)的背街小巷、社區(qū)及鎮(zhèn)容、村容管理。尤其要充分發(fā)揮街道和社區(qū)在城管執(zhí)法中的作用，強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)和管理，增強(qiáng)街道、居委會(huì)的功能和責(zé)任，完善城市基層管理制度，以充分發(fā)揮各級(jí)組織的積極性，共同搞好城市的建設(shè)和管理。

4加強(qiáng)法制教育培訓(xùn)和法制監(jiān)督并舉，不斷提高執(zhí)法水平

要按照高效、精簡、為民的原則來推動(dòng)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的改革與完善。錄用城市管理行政執(zhí)法人員，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，擇優(yōu)錄用，讓那些政治素質(zhì)好、懂法律和專業(yè)技術(shù)的人進(jìn)人執(zhí)法伍隊(duì)，把那些不合格的人員清理出去。對(duì)于現(xiàn)有的執(zhí)法隊(duì)伍，要加強(qiáng)法制教育培訓(xùn)。淄博市近年來在城管執(zhí)法人員中積極開展法制宣傳、學(xué)習(xí)活動(dòng)和法律法規(guī)知識(shí)學(xué)習(xí)競賽，使城管執(zhí)法人員的法律素質(zhì)、協(xié)調(diào)能力和現(xiàn)場執(zhí)法水平都獲得了較大提高。

要明確城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)外承擔(dān)的法定職責(zé)，做到職責(zé)分明、責(zé)任到人，并統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)督和考核，以真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。實(shí)施城管工作信息公開化，充分發(fā)揮人大監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督的作用，推進(jìn)政務(wù)公開、信息公開，建立健全城管執(zhí)法舉報(bào)、控告、申訴受理制度，認(rèn)真聽取廣大市民群眾的申訴意見，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正隊(duì)伍管理中存在的問題，及時(shí)解決市民群眾反映的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。淄博市近年來健全完善了執(zhí)法問責(zé)機(jī)制，對(duì)現(xiàn)場執(zhí)法不作為、亂作為、不規(guī)范、不文明等行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理，對(duì)于發(fā)生違法執(zhí)法事件的個(gè)人和部門，實(shí)行年終評(píng)優(yōu)一票否決，有效的促進(jìn)了城管執(zhí)法水平的提高。

5形成合理的監(jiān)督機(jī)制和執(zhí)法程序

要實(shí)現(xiàn)城市管理的法治化，必須加強(qiáng)嚴(yán)格執(zhí)法和依法行政。在城市管理行政執(zhí)法工作中，建議各相關(guān)部門整體聯(lián)動(dòng)、積極配合。特別是加強(qiáng)城市管理行政執(zhí)法部門的自身建設(shè)，要在完善內(nèi)部管理、規(guī)范運(yùn)行程序以及提高執(zhí)法人員職業(yè)素養(yǎng)等方面下功夫。 

在運(yùn)行程序方面，應(yīng)當(dāng)健全與執(zhí)法工作程序相關(guān)的制度，使城市管理行政執(zhí)法工作嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序予以開展，切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法工作程序的規(guī)范性，保障行政執(zhí)法行為本身的合法性和合理性，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

根據(jù)我國的基本國情，建立監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制。城管執(zhí)法涉及城市規(guī)劃、市容環(huán)衛(wèi)、工商、市政管理等多個(gè)部門，并且存在內(nèi)部管理體制不順等問題。要搞好執(zhí)法監(jiān)督工作，解決部門職能交叉、條塊分割、職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力的問題，必須建立監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)上下之間、部門之間的信息交流和協(xié)調(diào)配合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法中出現(xiàn)的問題。內(nèi)部監(jiān)督是城管執(zhí)法監(jiān)督中最直接、最主要、最經(jīng)常的監(jiān)督形式。需要建立健全執(zhí)法監(jiān)督體系，強(qiáng)化監(jiān)督措施，改進(jìn)監(jiān)督手段，確保各項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督制度落到實(shí)處，以取得良好的監(jiān)督效果。

6科學(xué)規(guī)范攤販的行為 

攤販擺攤是我國城管執(zhí)法的主要管理對(duì)象，也是管理的難點(diǎn)。一方面，擺攤的攤販一般是生活在最底層的人們，他們擺攤是為了生計(jì)所需；另一方面，攤販擺攤嚴(yán)重影響了城市交通秩序，不利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。要建設(shè)和諧社會(huì)的城管執(zhí)法，必須針對(duì)城市弱勢(shì)群體的特點(diǎn)和要求，保護(hù)他們的基本權(quán)益，可以設(shè)立固定的城市擺攤點(diǎn)，同時(shí)也可以對(duì)擺攤時(shí)間加以限制，保障城市秩序的正常運(yùn)行。同時(shí)，還要規(guī)范擺攤行為，實(shí)行便捷的登記制度、持證擺攤和責(zé)任監(jiān)督、區(qū)段管理、時(shí)段劃分等制度，既保護(hù)了弱勢(shì)群體的利益，也維護(hù)了城市的文明形象，方便城管進(jìn)行統(tǒng)一管理。

7借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn) 

我國在城市管理過程中還存在很多不足，管理模式比較單一�？梢越梃b國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，如法國的依法管理與便捷服務(wù)相結(jié)合、泰國的人性化管理、韓國的分區(qū)治理等，動(dòng)員全社會(huì)的力量。讓每—個(gè)城市居民都參與到城市的管理過程中來，共同維護(hù)城市的安定和諧。同時(shí)可以設(shè)立投訴電話，方便市民對(duì)城管違規(guī)執(zhí)法的行為進(jìn)行舉報(bào)，可以對(duì)不文明執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督。

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