對(duì)海南鄉(xiāng)村旅游安全法律監(jiān)管的思考(一)

對(duì)海南鄉(xiāng)村旅游安全法律監(jiān)管的思考

[摘 要] 積極發(fā)展海南鄉(xiāng)村旅游具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前，海南鄉(xiāng)村旅游在安全保障方面存在不少隱患，在法律監(jiān)管方面也存在不少缺陷。為了保障海南鄉(xiāng)村旅游合法、健康、有序地發(fā)展，促進(jìn)海南旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，就需要建立更加完善的法律監(jiān)管機(jī)制。為此，特提出如下幾條建議：一是要修改和完善海南旅游基本法規(guī)；二是要建立健全海南鄉(xiāng)村旅游的法規(guī)體系；三是要學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)鄉(xiāng)村旅游安全法律監(jiān)管的有效措施；四是要進(jìn)一步完善海南鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)秩序的法律規(guī)范化建設(shè)；五是要嚴(yán)格旅游執(zhí)法。

[關(guān)鍵詞]   海南省   鄉(xiāng)村旅游   安全   法律監(jiān)管

海南國(guó)際旅游島是旅游大省，在發(fā)展傳統(tǒng)旅游的同時(shí)，也積極推動(dòng)熱帶特色農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)旅游相結(jié)合；而鄉(xiāng)村旅游又是海南熱帶觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等熱帶特色農(nóng)業(yè)的重要組成部分。2012年12月，海南省旅游發(fā)展委員會(huì)發(fā)布的《海南省鄉(xiāng)村旅游總體規(guī)劃》已通過(guò)專家評(píng)審。該總體規(guī)劃根據(jù)2011年海南鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)的基本情況，預(yù)測(cè)了海南省鄉(xiāng)村旅游接待量2015年為496萬(wàn)人次，2020年為1367萬(wàn)人次；旅游總收人2015年達(dá)35億元，2020年達(dá)111億元。目前，海南鄉(xiāng)村旅游資源點(diǎn)共有440個(gè)。按照總體規(guī)劃的建設(shè)思路，將確立海南鄉(xiāng)村旅游的整體空間結(jié)構(gòu)為“兩帶、三道、八區(qū)”，從而構(gòu)建海南國(guó)際旅游島鄉(xiāng)村旅游的空間格局。“兩帶”即環(huán)海口鄉(xiāng)村旅游發(fā)展帶和環(huán)三亞鄉(xiāng)村旅游發(fā)展帶；“三道”即昌化江鄉(xiāng)村風(fēng)景道、萬(wàn)泉河鄉(xiāng)村風(fēng)景道和南渡江鄉(xiāng)村風(fēng)景道；“八區(qū)”則為火山地質(zhì)景觀休閑旅游集聚區(qū)、濱海傳統(tǒng)生產(chǎn)文化旅游集聚區(qū)、熱帶山地鄉(xiāng)村休閑旅游集聚區(qū)、熱帶平原鄉(xiāng)村休閑集聚區(qū)、東寨港熱帶濕地觀光休閑旅游集聚區(qū)、興隆熱帶植物觀光休閑旅游集聚區(qū)、環(huán)大廣壩民俗生態(tài)旅游集聚區(qū)、熱帶山地鄉(xiāng)村度假旅游集聚區(qū)。

現(xiàn)在，國(guó)內(nèi)外旅游業(yè)總體發(fā)展形勢(shì)良好，海南上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面的國(guó)際旅游島建設(shè)無(wú)疑對(duì)本省鄉(xiāng)村旅游發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用，而作為旅游的神經(jīng)末梢或節(jié)點(diǎn)，鄉(xiāng)村旅游也會(huì)對(duì)國(guó)際旅游島建設(shè)產(chǎn)生積極的推動(dòng)和支撐作用。面對(duì)這個(gè)重要契機(jī)，不少鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)都在以此為品牌和賣點(diǎn)，著力提高自身經(jīng)營(yíng)和管理水平，努力與國(guó)際旅游島建設(shè)實(shí)現(xiàn)對(duì)接。機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，海南只要抓住國(guó)際旅游島建設(shè)難得的機(jī)遇，通過(guò)科學(xué)管理、穩(wěn)步有序地發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游定會(huì)有長(zhǎng)足的發(fā)展空間。海南省鄉(xiāng)村旅游目前已形成自我發(fā)展模式，發(fā)展初具規(guī)模，且發(fā)展空間巨大。因此，積極發(fā)展海南鄉(xiāng)村旅游具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。鑒于海南鄉(xiāng)村旅游的重要性，需要完善相關(guān)法律規(guī)定，從法律角度促進(jìn)海南鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。

目前，海南鄉(xiāng)村旅游在安全保障方面存在不少隱患，在法律監(jiān)管方面也存在不少缺陷。為了保障海南鄉(xiāng)村旅游合法、健康、有序地發(fā)展，促進(jìn)海南旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，就需要建立更加完善的法律監(jiān)管機(jī)制。本文主要探討和研究在海南鄉(xiāng)村旅游中發(fā)生的旅游安全事故，應(yīng)如何進(jìn)行法律監(jiān)管，其法律監(jiān)管機(jī)制應(yīng)如何進(jìn)一步完善等問(wèn)題。

一、海南鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展情況、安全的現(xiàn)狀及其隱患

（一）海南鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展情況

1、鄉(xiāng)村旅游概念的基本涵義

鄉(xiāng)村旅游：是以鄉(xiāng)村氣息（鄉(xiāng)村田園風(fēng)光、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)事生產(chǎn)活動(dòng)場(chǎng)景、農(nóng)民日常生活等）、鄉(xiāng)村產(chǎn)品（瓜果蔬菜、家禽家獸、手工藝品等）和鄉(xiāng)村風(fēng)情（民俗風(fēng)情、民族風(fēng)情等）、鄉(xiāng)村文化（人文歷史、民間傳說(shuō)、民間藝術(shù)等）為吸引物，吸引旅游者（主要是城市居民）前往觀賞、休閑、度假、考察、體驗(yàn)、學(xué)習(xí)、購(gòu)物等的旅游活動(dòng)。鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目主要集中于農(nóng)村區(qū)域，其核心因素和獨(dú)特賣點(diǎn)是“鄉(xiāng)村性”，即鄉(xiāng)村特有的鄉(xiāng)土氣息和鄉(xiāng)村風(fēng)情。也就是說(shuō)，“鄉(xiāng)村旅游”是以鄉(xiāng)村地區(qū)為活動(dòng)場(chǎng)所，利用鄉(xiāng)村自然和人文歷史資源，吸引游客前往休息、觀光、體驗(yàn)、購(gòu)物及學(xué)習(xí)等的旅游活動(dòng)。

世界經(jīng)合組織（1994）指出：“鄉(xiāng)村性”是鄉(xiāng)村旅游的中心和獨(dú)特賣點(diǎn)，其精髓在于回歸自然、返璞歸真。真正意義上的“鄉(xiāng)村旅游”至少應(yīng)該包括以下三個(gè)層面的涵義：

第一，鄉(xiāng)村文化，包括隱性和顯性的文化內(nèi)涵。鄉(xiāng)村文化主要通過(guò)積淀的歷史文化、鄉(xiāng)土特色建筑、美麗的民間傳說(shuō)、風(fēng)俗節(jié)慶、生活傳統(tǒng)、以及鄉(xiāng)村居民等六種形式展現(xiàn)出來(lái)，并且能被來(lái)旅行的游客在游玩的過(guò)程中迅速感知，在腦子里留下深刻的印象。如：海南黎族別具特色的“船型屋”，鹿回頭和黃道婆的傳說(shuō)，特色建筑“騎樓”，還有歷朝歷代被貶官員的記錄“五公祠”等。

第二，鄉(xiāng)村自然生態(tài)景觀。這是一種明顯區(qū)別于城市景觀的以鄉(xiāng)村空間環(huán)境為依托的自然景觀。如：東郊椰林(這是海南的突出特色)、紅樹林等。

第三，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。既然是一個(gè)產(chǎn)業(yè)，就應(yīng)當(dāng)是一系列載體的綜合，它應(yīng)該包括鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、商業(yè)等，以及通過(guò)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)和現(xiàn)代生產(chǎn)方式等。

因此，“鄉(xiāng)村旅游”是以鄉(xiāng)村作為載體，以鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村自然生態(tài)景觀和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)為媒介，以鄉(xiāng)村地區(qū)的一系列旅游活動(dòng)為手段，達(dá)到旅游者對(duì)鄉(xiāng)村自然和人文的感知和體驗(yàn)，從而得到的一種精神上的升華。

截至目前，由于“鄉(xiāng)村旅游”的概念還沒(méi)有一個(gè)固定的標(biāo)準(zhǔn)答案，所以，對(duì)這個(gè)概念的表述是多種多樣的。

2、海南鄉(xiāng)村旅游的基本類型

海南省的鄉(xiāng)村旅游作為一種全新的旅游形式發(fā)展日趨成熟。根據(jù)省內(nèi)各地區(qū)的資源特色、地理區(qū)位和市場(chǎng)需求等開(kāi)發(fā)了各種不同類型的鄉(xiāng)村旅游形式；依托優(yōu)勢(shì)，形成了風(fēng)格各異的發(fā)展模式。就目前海南鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展情況來(lái)看，可歸納為下列幾種基本類型：

（1）農(nóng)家樂(lè)型。這是海南各種鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)中發(fā)展最快的一種類型。例如，美蘭區(qū)的“臨海居”農(nóng)家樂(lè)是海口市第一家農(nóng)家樂(lè)，能提供吃、住、玩一條龍服務(wù)。

（2）鄉(xiāng)村田園風(fēng)光模式型。這是海南鄉(xiāng)村旅游的主要模式。如瓊山區(qū)的“龍鱗村”，目前已經(jīng)建設(shè)成為以村民所擁有的庭院、經(jīng)濟(jì)作物以及鄉(xiāng)村秀美田園風(fēng)光為特色的花園式村莊。

（3）農(nóng)業(yè)觀光型。這主要是依托海南獨(dú)特的熱帶瓜果、蔬菜等資源發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光游，如萬(wàn)寧的“興隆熱帶植物園”、澄邁的“福山咖啡文化節(jié)”等。

（4）依托景區(qū)開(kāi)發(fā)模式型。如檳榔村，依托三亞美麗文化正在打造秀麗的5A級(jí)鄉(xiāng)村旅游景區(qū)；博鰲南強(qiáng)村，借用博鰲亞洲論壇會(huì)址優(yōu)雅的河海交融自然風(fēng)光，水上鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目發(fā)展迅速；海口演豐，面對(duì)省會(huì)較大的市民消費(fèi)市場(chǎng)，開(kāi)發(fā)的周末鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目應(yīng)接不暇等。

（5）歷史和民族文化旅游型。例如：黎族、苗族主要聚居的海南中部民族地區(qū)，其黎苗文化及原生態(tài)環(huán)境非常獨(dú)具特色，來(lái)到海南去黎村苗寨親自體驗(yàn)其質(zhì)樸的民風(fēng)、獨(dú)特的風(fēng)俗習(xí)慣，已經(jīng)成為游客的一大樂(lè)趣。目前，海南的黎村苗寨開(kāi)發(fā)得比較成熟，不僅供游客游玩，還有豐富的產(chǎn)品供游客挑選，如黎錦等手工藝品；而海南的“瓊劇”也是一大特色，海口市的大致坡鎮(zhèn)就有“瓊劇文化鄉(xiāng)”的稱號(hào)，其瓊劇文化極為發(fā)達(dá)。

（二）海南鄉(xiāng)村旅游安全的現(xiàn)狀及其存在隱患

1、海南鄉(xiāng)村旅游安全的現(xiàn)狀

就目前海南鄉(xiāng)村旅游的現(xiàn)狀來(lái)看，由于種種原因，在進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游的過(guò)程中，發(fā)生各種安全事故是無(wú)法避免的，而發(fā)生安全事故的表現(xiàn)形式也是多種多樣的。

（1）鄉(xiāng)村旅游安全事故發(fā)生的原因分析

A.鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)自身的特點(diǎn)決定了鄉(xiāng)村旅游安全事故發(fā)生的客觀性。表現(xiàn)在：鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)中的吃住行游購(gòu)?qiáng)实纫�素、以及探險(xiǎn)獵奇行為，都存在著發(fā)生事故的風(fēng)險(xiǎn)；此外，鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)中的人群由于身體條件、心理素質(zhì)等存在差別，發(fā)生意外變故的可能性客觀存在。

B.旅游安全意識(shí)的淡漠造成了鄉(xiāng)村旅游安全事故發(fā)生的多發(fā)性。鄉(xiāng)村旅游安全事故的頻繁發(fā)生，在很大程度上都是因?yàn)槿藗兊陌踩�意識(shí)淡漠、安全知識(shí)缺乏造成的。

C.旅游安全措施的缺失增加了鄉(xiāng)村旅游安全事故發(fā)生的重復(fù)性。鄉(xiāng)村旅游安全事故之所以重復(fù)發(fā)生，其內(nèi)在的原因就是由于旅游安全措施的缺失。

D.旅游救援體系的滯后擴(kuò)大了鄉(xiāng)村旅游安全事故發(fā)生的危害性。這種“滯后”表現(xiàn)在：旅游救援意識(shí)不普及、組織不健全、設(shè)施不配套、技術(shù)不專業(yè)、響應(yīng)不及時(shí)、效果不理想等，這就往往會(huì)擴(kuò)大鄉(xiāng)村旅游安全事故發(fā)生后所造成的危害。

（2）海南鄉(xiāng)村旅游安全事故發(fā)生的表現(xiàn)形式

A.治安事件。海南國(guó)際旅游島的民風(fēng)淳樸，犯罪事件發(fā)生不多，治安環(huán)境總體良好，但暴力事件還是時(shí)有發(fā)生。

B.交通事故。這是影響最大且發(fā)生頻率最高的安全問(wèn)題之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，旅游交通事故起數(shù)占旅游安全事故總數(shù)的30%以上。

C.自然災(zāi)害。例如：臺(tái)風(fēng)、暴雨、洪水、地震、泥石流等，這是旅游安全事故中不可抗力的集中體現(xiàn)，更是鄉(xiāng)村旅游中的最大災(zāi)害。

D.食物中毒。由于農(nóng)村的衛(wèi)生條件有限，所以，開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)往往會(huì)發(fā)生因飲食不潔、誤食毒物等所引起的安全事故。

E.設(shè)備故障。游覽設(shè)施、運(yùn)營(yíng)索道及相關(guān)特種旅游設(shè)備，若出現(xiàn)故障，往往會(huì)釀成重大安全事故。

F.火災(zāi)險(xiǎn)情。旅游防火部門重點(diǎn)防范的“六火”是：山火、電火、廚火、煙火、香火、工火（工程火災(zāi)）。鄉(xiāng)村旅游的景區(qū)景點(diǎn)往往距離城區(qū)較遠(yuǎn)，如真發(fā)生火災(zāi)險(xiǎn)情，求救與搭救可能會(huì)花上一段時(shí)間。

G.身體疾患。有些游客會(huì)發(fā)生因旅游勞累等而導(dǎo)致身患疾病的事件。如：游泳導(dǎo)致的手腳抽筋，參與激烈性活動(dòng)所引發(fā)的心臟病等。

H.意外變故。鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)中不可預(yù)見(jiàn)或出人意料的突發(fā)事件對(duì)游人造成的傷害時(shí)有發(fā)生。如：被鯊魚或毒蛇咬傷、被山螞蟥吸傷等。

I.人為過(guò)失。既包括旅游企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人違反安全操作規(guī)程，給游客生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)傷害，也包括因游客自身的不當(dāng)行為引發(fā)的安全事故。

2、海南鄉(xiāng)村旅游安全所存在的隱患

近年來(lái)，海南鄉(xiāng)村旅游在安全保障方面，雖然得到了廣泛的重視，有關(guān)部門也做了很多工