對海南鄉村旅游安全法律監管的思考(二)

（1）熱帶海島旅游安全管理方面的問題。主要包括：A.游船（艇）安全管理問題。目前主要是出現了“多頭管理、管理不力”的現象。B.森林旅游安全管理問題。某些熱帶森林旅游景點景區存在游客滑倒摔傷、或被搶劫等安全隱患。C.安全設施建設及維護問題。某些鄉村旅游景區景點的路燈、欄桿等存在一定程度的老化或損壞，甚至沒有路燈和欄桿等。D.娛樂項目的規范和指導問題。

（2）鄉村旅游安全監管體制方面的問題。在監管體制方面，由于監督管理機構太多，從而造成了“集體不作為”或“相互推諉”的弊端，如不少地區出現對景區的監管力量薄弱、監管經費不足等問題。目前，旅游安全監督管理機構包括：A.領導機構（由旅游行政管理部門、旅游景區管委會、地方政府和公安部門等的領導組成）；B.執行機構（由公安部門、交通和水上監察大隊、旅游景區各類安全技術管理人員等組成）；C.協作機構（由旅游景區工作人員、社區民眾和志愿者等組成）。

（3）鄉村旅游安全預警機制方面的問題。主要包括：A.景區承載力預警問題。有些景區為了經濟利益，過度接待游客，從而造成了旅游資源被嚴重破壞的問題。B.天氣預測、預報問題。這對開展鄉村旅游活動尤為重要；若遇臺風、強降雨等，則有可能會出現險情。

（4）鄉村旅游治安管理及報警、救助系統方面的問題。許多鄉村旅游景區的治安警力不足，景區景點的治安亭、報警點、監控器等配備也不足。在游泳、潛水等水上項目容易出現險情的地方，沒有急救點或急救人員等。

（5）旅游者的安全認知方面的問題。包括：A.旅游者對自身安全意識淡薄；B.旅游者缺乏安全防范知識。如許多內陸游客，對大海缺乏起碼的安全防范意識，越過安全線或在未開發海區游泳等。

（6）旅游風險保障體系建設方面的問題。主要包括：A.旅游保險機制不健全；B.保險公司的旅游保單內容不齊全；C.發生旅游意外事故時的緊急救援體系不健全。

二、海南鄉村旅游安全法律監管的現狀與缺陷

(一）海南鄉村旅游安全法律監管的現狀

旅游法規體系是否健全，對于加強鄉村旅游安全法律監管具有十分重要的意義。目前，我國的旅游法規體系主要包括下列四類：①旅游行政法規（這是由國務院依據法定程序和條件制定的關于國家旅游行政管理活動方面的規范性文件）；②旅游部門規章（這是由國家旅游局依據法定程序和條件制定的規范性文件，有時也可與其他部門共同制定發布）；③地方性旅游法規（這是指由省一級或經國務院批準的較大的城市的人大及其常委會制定的符合本地區旅游業發展情況的綜合性旅游法規）；④地方性旅游規章（這是指由省一級或較大的市的人民政府在法定職權范圍內制定的辦法、規定等）。前面兩類法規和規章屬于國家層面對中國旅游業的總體性規范文件，主要目的是為中國旅游業的正常發展建立有序的行業環境。后面兩類法規和規章則屬于各省市地方為了扶持和規范本地旅游業的健康發展，而在國家相關法規和規章指導下制定的地方性規范文件。

由于我國旅游立法起步相對較晚，目前國家層面的旅游法規體系并不健全，不夠完善，而對于鄉村旅游方面的法律規范就更少了。這就使得各省市十分有必要根據各地旅游業發展的現實情況，有針對性地制定地方性旅游法規和規章。對于旅游安全的法律監管，目前主要適用《中華人民共和國安全生產法》的相關規定。

另外，在上述四類旅游法規之外，還有大量涉及一般民事與商事法律關系的法律法規，如《民法通則》、《合同法》、《消費者權益保護法》、《保險法》、《民用航空法》、《文物保護法》、《公司法》等，以及一些國際上的旅游條約或公約，在各自層面上都對旅游行業的某些環節做了一定的法律規定和引導，這是對中國旅游法規體系的補充和支持。而就目前海南省來說，當鄉村旅游安全事故發生后，則主要適用《海南省經濟特區安全生產條例》的相關規定。

在開展鄉村旅游的過程中，許多游客會在沒有和旅行社、旅游公司或者導游等締結合同或者產生其他關系的前提下，就自行駕車前往，并發生購票、用餐等一系列旅游行為，在這個過程中往往會有意想不到的旅游安全事故發生。這些發生在鄉村旅游中的旅游安全事故，《海南經濟特區安全生產條例》或者《中華人民共和國安全生產法》的規定可以部分適用，但其規定不夠詳細，不能完全適用于規范鄉村旅游安全事故。

（二）海南鄉村旅游安全法律監管存在的主要缺陷

海南省制定了10部以上旅游部門規章，與國內其他地區相比，海南省的地方性旅游管理法規在數量和質量上，在國內雖居于前列，但目前的旅游法制體系仍處在健全發展階段。從目前已經頒布的海南省的地方性旅游規章來看，主要集中在旅行社、導游、景區景點、旅游價格、住宿業、外國游客和旅游運輸方面，覆蓋了旅游六要素“食住行游購娛”中的五項（餐飲業除外），但對于鄉村旅游中發生的旅游安全事故的法律監管卻沒有細致規定，這是一大缺陷。

整體而言，目前海南旅游法規體系的建設仍大大滯后于海南旅游業發展的現狀；除了《海南省旅游條例》外的主要旅游法規，幾乎都是在2010年之后頒布的。同時，從旅游市場的規范化情況看，海南省還沒有積極主動地運用好經濟特區的優勢、還沒有做好地方性旅游立法建設。近些年幾乎每逢春節都會出現有關海南旅游方面的負面報道，這也從側面反映出海南旅游法制環境的不健全。

就目前來看，海南鄉村旅游安全法律監管存在的主要缺陷，可以歸納為如下幾點：

1、海南旅游基本法規仍存在一些缺陷。海南省雖然在國內較早頒布了《海南省旅游條例》，但該《條例》作為綜合規范海南旅游業各種關系的地方旅游基本法規，尚有許多不足。

2、對游客權利及鄉村旅游市場秩序方面的立法不足。海南目前仍沒有針對開展鄉村旅游的游客權利進行保護的專門性規章；雖然頒布了一些有關旅游價格方面的地方性旅游規章，為海南鄉村旅游市場的健康發展提供了法制保障，但對于規范鄉村旅游市場競爭秩序的立法工作還存在許多不足，主要表現在：① 海南鄉村旅游服務價格規范不到位。盡管《海南經濟特區旅游價格管理規定》等法規都有旅游服務價格規范，但實施效果并不明顯，海南旅游服務市場的價格，特別是鄉村旅游景區景點的價格秩序仍較混亂。不同等級鄉村旅游景點門票價格級差不規范，景點價格制定沒有統一標準；每逢旺季期間，海南酒店價格就會暴漲。海南旅游服務市場價格管理失控的現狀，說明了海南旅游市場價格立法尚不到位，不足以有效規范市場價格行為。② 現有規范旅游市場競爭秩序的法規條文可操作性差。由于海南省地方立法中涉及旅游市場秩序的法規較少，需要靠其它部門已公布的其它規章來幫助界定旅游市場中的各類違規行為，不能全面規范鄉村旅游市場競爭秩序。

3、鄉村旅游執法力度較弱。雖然各相關部門都嚴格按照《海南省經濟特區安全生產條例》開展旅游執法，海南的旅游執法環境已大為改善；但是，在旅游執法特別是對鄉村旅游執法方面仍存在不少問題，其突出表現為執法力度較弱。例如：對旅游經營企業和旅游從業人員的違法違規行為處罰不及時、或處罰輕微；對民間消費者的投訴案件，處理不及時、結案率低；不能有效地對鄉村旅游市場的規范化形成約束機制，使得一些違法違規行為嚴重泛濫。執法不力，處罰不到位，不僅不能保護旅游企業，反而加重了旅游企業間的惡性競爭，破壞了正常的鄉村旅游市場交易秩序。寄希望于每年一次或幾次的針對旅游市場的嚴打行動，是不可能真正有效改善目前的鄉村旅游執法現狀的。

三、對完善海南鄉村旅游安全法律監管機制的建議

目前，由于海南鄉村旅游在安全保障和法律監管等方面都存在著不少隱患或缺陷，為了保障和促進海南國際旅游島鄉村旅游業的進一步發展，特提出如下幾條建議：

（一）要修改和完善海南旅游基本法規

高速發展、市場競爭激烈的海南旅游業，以及迅猛發展的新興鄉村旅游業，都迫切要求海南省對本省旅游基本法規《海南省旅游條例》（以下簡稱《條例》）中存在的問題繼續加以修改、補充和完善。

1、在《條例》中，要進一步明確政府管理部門的權責范圍，充分發揮政府旅游行政管理部門在海南鄉村旅游發展過程中的協調作用。旅游行政部門在鄉村旅游發展和旅游法律關系中處于十分重要的地位，明確政府部門的權責范圍有利于鄉村旅游的規范和健康發展。避免某些政府管理部門爭功諉過、推卸責任、爭搶權力等問題的發生。

2、在《條例》中，要對鄉村旅游者的“權利救濟”作出明確的規定，并對鄉村旅游者的權利和義務作出進一步清晰的界定。這樣，就可以為其他地方性旅游規章的建立提供指導。所謂“權利救濟”，是指在權利人的實體權利遭受侵害的時候，由有關機關或個人在法律所允許的范圍內采取一定的補救措施消除侵害，使得權利人獲得一定的補償或者賠償，以保護權利人的合法權益。

3、要注意旅游基本法規的前瞻性。《條例》作為地方綜合性法規，應當具有一定的前瞻性，能夠預測到海南旅游市場發展在一定時期內對所調節社會關系的影響；尤其是對海南在建設國際旅游島的過程中、以及鄉村旅游活動中可能面臨的新情況、旅游經營方式可能出現的新變化等，做出符合海南旅游業發展要求的前瞻性規定。

（二）要建立健全海南鄉村旅游的法規體系

為保證鄉村旅游沿著正確方向發展和旅游資源的可持續利用，應結合海南省鄉村旅游安全法律監管實際，制定并持續修改完善鄉村旅游法規。可在相關法規或文件中，設置鄉村旅游安全的細則和規章制度；或以文件的形式，制定“鄉村旅游安全預防機制”、“鄉村旅游安全預案”、“鄉村旅游綜合保險制度”等；同時，地方政府和主管部門要制定“鄉村旅游安全防范條例”和“鄉村旅游質量投訴與責任事故處理條例”等各種條例，促進鄉村旅游的健康發展。

（三）要學習和借鑒發達國家（主要是日本、韓國和美國）及地區（主要是臺灣）鄉村旅游安全法律監管的有效措施

日本在鄉村旅游安全法律監管方面的有效措施，值得我們學習和借鑒。日本是世界最發達的市場經濟國家之一，也是世界最大的旅游客源國之一，其鄉村旅游已占據國內旅游業的大部分。在鄉村旅游發展的過程中，日本先后制定了許多相應的法律法規，并建立了較為完備的旅游法律體系，為鄉村旅游業的健康、順利發展起到了保駕護航的作用。

韓國對于完善鄉村旅游安全法律監管機制的有效措施，也值得我們學習和借鑒。自2002年以來，韓國政府出臺了一系列管理法規和政策措施來促進鄉村旅游業的發展。韓國鄉村旅游開發模式是政府主導型、以鄉村為單位的開發模式；韓國鄉村旅游政策主要以行政支援方式、通過項目運作得以實施。

美國在完善鄉村旅游安全法律監管機制方面的有效措施，也值得我們學習和借鑒。美國鄉村旅游法律監管體系和政策體系比較完整、豐富和規范，從而有效地保障了鄉村旅游的良好發展。同時，美國旅游法中成立了全國旅游政策委員會，成員分別來自可能涉及到的各個部門的主要負責人。這樣，就能夠有效地、很好地解決鄉村旅游過程中發生的各種問題，有效地避免了互相扯皮，提高了工作效率。

我國臺灣地區對于完善鄉村旅游安全法律監管機制的有效措施，也值得我們學習和借鑒。我國臺灣地區的鄉村旅游以休閑農場、特色酒莊、漁場、生態農莊、休閑農業區等為主，很受國內外游客的青睞。臺灣鄉村旅游形成了比較完善的政策法規，這些法規既保障了游客的合法權益，也促進了臺灣鄉村旅游業的持續健康發展。行業協會是促進臺灣鄉村旅游發展的重要力量。目前，臺灣有“臺灣休閑農業發展協會”、“臺灣休閑農業學會”、“臺灣鄉村旅游協會”以及多個縣市級行業協會組織。這些協會是由休閑農業者組成的民間團體，是聯結產業界、官方、學界的橋梁，它對整個休閑農業產業的規范發展起到了重要的作用。

（四）要進一步完善海南鄉村旅游市場秩序的法律規范化建設。

必須針對現有海南鄉村旅游市場規范化方面存在的法律缺陷，繼續推進海南鄉村旅游市場秩序法律規范的完善。要著重完善海南鄉村旅游服務市場價格立法，整治海南鄉村旅游服務市場價格秩序。鄉村旅游產品價格的公允程度直接關系到海南鄉村旅游對游客的吸引力。目前海南鄉村旅游服務市場價格立法的內容分散、不系統，難以發揮規范鄉村旅游市場秩序的合力。應當改變目前旅游法規條文過于零散、不完善的弊端，對海南鄉村旅游服務市場中的各種社會、經濟關系做出嚴格、清晰的規定，加大對在瓊旅游者的保護和權利救濟力度，為海南鄉村旅游市場的規范化建設提供可靠的法律保障。

（五）要嚴格旅游執法

在完善海南鄉村旅游法律規范的進程中，我們不僅要有完備的旅游法規、規章，還要有嚴格的旅游執法。要下狠決心，花大力氣改變海南鄉村旅游現有旅游執法手段少、力度弱的現狀，清晰界定各類涉及鄉村旅游市場監管的行政管理部門的權責范圍，避免在執法中各部門的職責不清和互相推諉。同時，鑒于旅游執法涉及面廣、牽涉部門多的情況，可考慮建立鄉村旅游市場監管的聯動管理體制，形成長期機制，由旅游行政部門牽頭，聯合工商、公安、價格、環境等部門開展鄉村旅游市場的聯動規范化治理。不論淡季旺季，都應當迅速妥善地處理旅游者的各類投訴和糾紛，對發生重大旅游投訴及重大旅游違規行為的企業和個人，實行“信譽問責制”，對鄉村旅游市場違規行為實行“零容忍”，予以堅決查處，并在媒體上通報違規企業名單。必須大力加強鄉村旅游市場的執法力度。這樣，才能有效地維護海南的鄉村旅游市場秩序，促進海南旅游業的健康發展，為建設海南國際旅游島打下堅實的基礎。

參考文獻

1、《新東方》雜志2011年第6期（總第185期） 胡燕佼：《海南旅游市場監管存在的問題及對策》

2、《特區經濟》雜志2009 年 10 月  翁孟遷：《關于發展海南省鄉村旅游的思考》

3、http://wenku.baidu.com  尹正江 李顏：《對海南鄉村旅游發展模式的探討》

4、海南省人民政府網 http://www.hainan.gov.cn  陸志遠：《加快發展海南鄉村旅游的幾點思考》

5、中國旅游新聞網 http://www.cntour2.com  羅安明：《海南省構建鄉村旅游空間格局》.