公用企業(yè)濫用市場支配地位與反壟斷法律規(guī)制(二)

2007年8月30日，十屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議表決通過了《反壟斷法》。《反壟斷法》被譽(yù)為市場經(jīng)濟(jì)國家的“經(jīng)濟(jì)憲法”，并長期居于經(jīng)濟(jì)法體系的核心地位，對(duì)于保護(hù)競爭，優(yōu)化資源配置發(fā)揮著重要作用。

對(duì)行政性壟斷的規(guī)制是中國《反壟斷法的》顯著特點(diǎn)。由于當(dāng)前公用企業(yè)政企分離的改革尚未完成，公用企業(yè)領(lǐng)域的壟斷主要表現(xiàn)為政府及其職能部門濫用行政權(quán)力限制競爭的行為，即行政壟斷這一比較特殊的壟斷形式，因此通過《反壟斷法》規(guī)范行政壟斷，能從源頭上有效抑制公用企業(yè)濫用市場支配地位的行為。目前在通過的《反壟斷法》第五章32—37條中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競爭的相關(guān)內(nèi)容。這表明了我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的對(duì)行政壟斷態(tài)度，但要完全解決這個(gè)問題，仍需要進(jìn)一步完善政府管理體制的改革。

《反壟斷法》重點(diǎn)禁止公用企業(yè)壟斷地位的濫用而非禁止壟斷地位本身。由于缺乏自由競爭過程，中國普遍存在“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象，市場上并沒有多少通過企業(yè)積累、集聚、集中而形成的真正意義上的大企業(yè)。公用企業(yè)的壟斷行為并非由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模足夠大�┒�是其在行政力量的庇護(hù)下濫用其市場支配地位所致。所以，對(duì)中國公用企業(yè)進(jìn)行反壟斷規(guī)制時(shí)，重在規(guī)范公用企業(yè)的行為，而不是過分挑剔產(chǎn)業(yè)的市場集中度�！斗磯艛喾ā繁旧聿⒉环磳�(duì)企業(yè)做大做強(qiáng)，只是禁止企業(yè)濫用市場支配地位，排除、限制競爭，阻礙技術(shù)進(jìn)步，損害消費(fèi)者和其他經(jīng)營者的合法權(quán)益的行為。其導(dǎo)向是既要防止經(jīng)營者過度集中，形成壟斷，同時(shí)又要有利于國內(nèi)企業(yè)通過依法兼并做大做強(qiáng)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高產(chǎn)業(yè)集中度從而體現(xiàn) “規(guī)制與保護(hù)”的雙重效應(yīng)。

四、分解行政性壟斷

我國長期對(duì)公用企業(yè)的治理模式是實(shí)行集中統(tǒng)一管理，政府既是政策的制定者和監(jiān)督者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營者，這就決定了公用行業(yè)的壟斷是一種典型的行政性壟斷。鑒于此，理應(yīng)依法重新建立新的管制機(jī)構(gòu)，以便徹底切斷其與企業(yè)之間的聯(lián)系，有效消除政企不分的現(xiàn)象。

要從根本上打破公用企業(yè)壟斷格局，就必須實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的政企分離。筆者認(rèn)為，一方面，將對(duì)公用企業(yè)的監(jiān)督管理職能從公用企業(yè)中剝離出來，設(shè)置專司監(jiān)督管理公用企業(yè)的政府部門。這些監(jiān)督管理部門與公用企業(yè)之間不存在任何直接的利益關(guān)系。從而，使其能以完全獨(dú)立的監(jiān)督管理主體的身份，客觀地、公正地對(duì)公用企業(yè)行使監(jiān)督職能。如在英國，電信、電力、煤氣和自來水行業(yè)均有相應(yīng)的政府管制辦公室;在美國天然氣等能源行業(yè)有聯(lián)邦能源管制委員會(huì)(FERC現(xiàn)已并入能源部)�┻@些管制機(jī)構(gòu)的主要職能是制定管制法規(guī)，頒發(fā)市場準(zhǔn)入許可證，設(shè)計(jì)并執(zhí)行價(jià)格模型以及規(guī)范公用企業(yè)市場行為等，英美的這種做法可為我國公用企業(yè)改革所借鑒。另一方面，將獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)交由公用企業(yè)來行使使其成為真正的企業(yè)法人。公用企業(yè)的所有投資主體(包括國家)都只能以出資者的身份參與公用企業(yè)的經(jīng)營決策，而不能以任何方式直接干預(yù)公用企業(yè)的經(jīng)營管理，使公用企業(yè)只能以平等的市場主體資格參與市場公平競爭。

五、建立合理的價(jià)格管理制度

公用企業(yè)憑借其所處的壟斷地位，不僅可以輕易獲得高額利潤，而且形成行業(yè)非合理性過高收入以及社會(huì)分配不公的主要原因。在建立公用企業(yè)競爭市場后國家仍應(yīng)對(duì)其實(shí)行價(jià)格管制。防止公用企業(yè)在提供產(chǎn)品或者服務(wù)時(shí)，對(duì)用戶和消費(fèi)者濫收費(fèi)用，牟取不合理的壟斷利潤。

我國電力、煤氣等公用企業(yè)的價(jià)格確定主要采取“成本加合理利潤”法這種價(jià)格制定既考慮到了企業(yè)的盈利性同時(shí)又在一定程度上兼顧了消費(fèi)者利益。所以，有的學(xué)者認(rèn)為具有很高程度的合理性。但從經(jīng)濟(jì)效率來看，我以為，這種訂價(jià)法存在兩大不足，一是在利潤率一定的情況，企業(yè)缺乏提高經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)。因?yàn)樵讵?dú)家壟斷的市場格局中，企業(yè)成本即為該產(chǎn)品的社會(huì)成本，其降低成本就在一定程度上與我國“成本加合理利潤”的訂價(jià)制度不無關(guān)聯(lián);另一方面，政府制訂合理管制價(jià)格，如果在不考慮非經(jīng)濟(jì)因素的前提下，必須依賴于對(duì)企業(yè)經(jīng)營信息的充分掌握。但由于企業(yè)出于對(duì)自身利益的維護(hù)，作為信息擁有者的企業(yè)向政府提供的信息在很大程度上是一種極不充分的信息顯示。在此情況下，政府依

據(jù)不完全信息制訂的管制價(jià)格難免會(huì)損害消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益。

如何制訂合理的價(jià)格模型才能充分調(diào)動(dòng)企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)又保護(hù)消費(fèi)者利益，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們已作了不少有益的探索。筆者建議在價(jià)格上國家應(yīng)采用幅度管理制。同時(shí)在制定價(jià)格政策時(shí)，采取價(jià)格聽證制度，召開價(jià)格聽證會(huì)議，由一定比例的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表、公用企業(yè)代表以及消費(fèi)者代表共同參加，擬定三方均予認(rèn)可的價(jià)格幅度和價(jià)格政策�┑�還要防止公用企業(yè)和行政管理部門“暗箱”操縱價(jià)格，這樣，既有利于增強(qiáng)價(jià)格政策的合理性，又能保證價(jià)格政策得以全面貫徹執(zhí)行。